基层政府治理变迁的制度分析

主要内容：四川省遂宁市市中区步云乡于1998年12月举行了全国第一例乡长直选，本文据此提出一种新的制度变迁理论假设，即“双向回应”型制度变迁模型，并分析了它的发展基础。认为目前中国基层社会和基层政府的合作创新，标明中国的制度变迁正进入上下互动的“双向回应”阶段。直选乡长这一新的制度设计与实施，使当地公共事物的治理获得了比较有效的“选择性刺激”，推动了乡域自主治理的进程。当然，这一刚刚出现的新生制度还带有其特定的脆弱性。

一 引言

中国改革开放20余年来，政府步入治道变革进程，过去纯粹的计划型政府正向市场型政府转变，决策集权型政府向民主参与型政府转变，单一权力中心的政府治理正向权威分散的多中心政府治理转变。其中，多中心治理方式的萌生引起社会各界关注，它主要体现在中央政府──过去唯一的权力中心对地方政府的放权让利以及政府还权于社会。社会利益的多元化和地方自主治理程度的提高，反过来又进一步推动中国政府系统治理变革不断深化。

研究治理过程中存在的诸多因素，如集体行动者之间的权力依赖，多部门之间的合作、公私部门之间的责权划分、政府的组织框架、政府的任务和管理方式、社会自治网络及其功能等，都必须借助于“制度”这个最核心的变量。公共事物治理模式的转换和治理绩效的变化都与制度变迁有关。

如果说改革开放之前和改革开放之初中国制度变迁的方式还是带有强制性的自上而下的供给主导型变迁，那么，随着市场化改革的深入进行，这种方式正在演化为一种新的、上下互动的、双向回应型变迁。在中央政府、地方政府、社会公众各方利益需求上下相互回应的流程中，地方政府尤其是作为基层政府的县乡级政府由于距离社会公众生活最近，因而具备了春江水暖鸭先知的便利，最先感应到民众的需要以及需要受挫而引发的社会及政治问题，同时又由于20余年改革开放所形成的地方利益的相对独立化，因此，基层政府和民众为实现共同目标，结成了一种新的合作博弈关系，共同成为制度变迁的初级行动团体。

四川省遂宁市市中区政府，基于对当地民众对脱贫致富的强烈愿望和对官员腐败的强烈不满的回应，于1998年6月——11月在四川省乃至在全国率先实施了四例乡镇长、乡镇党委书记公选。在公选过程中，又基于对当地农民要求由自己直接选举乡镇长的回应，于同年12月进行了直选乡镇长的试点，试点就在步云乡。这是中国第一例乡长直选，是可以被载入中国政治发展史册的制度创新。

本文基于此案例，提出并分析目前中国正在出现的双向回应型制度变迁方式，指出在目前的双向回应制度变迁流程中，基层政府和民众正在变成新制度供给的先行者。

二 双向回应型制度变迁：一种新的制度变迁方式

制度变迁是制度的替代、转换和交易的过程，具体地讲，制度变迁是一种目标模式——效益更高的制度对起点模式——原有制度的替代、转换和交易过程。制度变迁的主体分为初级行动团体和次级行动团体。初级行动团体预期到一些它现时不能获得的收入，但只要改变制度安排的结构就能获得这些收入。初级行动团体的决策支配制度创新的过程。在任何社会中，初级行动团体是制度变迁的主力军。次级行动团体帮助初级行动团体为获取收入所进行的一些制度变迁，它做出一些策略性决定以获取收入，如果它能够获得法律赋予的若干权力，就能够使初级行动团体的部分额外收入转化到它的手中。在不同的制度环境中，制度变迁的方式是不同的，初级行动团体和次级行动团体的扮演者也是不同的。

诺斯认为，制度变迁具有路径依赖。有两个因素决定制度变迁的路径：收益递增和不完全的市场。在收益递增和市场不完全性增强的情况下，制度变迁的路径机制会自行强化并发挥作用，这些机制是：1、随着一项新制度的推行，设计该项制度的初始成本、追加成本会逐渐下降；2、学习效应，即适应新制度而产生的组织会抓住制度框架提供的获利机会从事获利行为；3、协调效应，即通过适应新制度而产生的组织与其他组织缔约，以及具有互利性组织的生产与对制度的进一步投资，实现协调效应。更为重要的是，一项正式规则的产生将导致其他正式规则及一系列非正式规则的产生，以补充和协调这项正式规则发挥作用；4、适应性预期，即随着以特定制度为基础的契约盛行，将减少这项制度持久下去的不确定性.[2] 制度变迁的方式有两种，一是自下而上的需求诱致型变迁，二是自上而下的供给主导型制度变迁。在市场力量雄厚的社会，需求诱致型变迁是主要的制度变迁方式。对于一个政府长期集权且市场不发达的的国家而言，供给主导型制度变迁起着主要作用。

本文认为，即使在以供给主导型制度变迁为主要方式的国家里，也不能说需求诱致型变迁不重要。实际上，在任何社会中，社会需求都是制度变迁的必要条件。因此，这两种方式的划分不应该是绝对的，在全球性市场化改革的浪潮中，一些界于这两种方式之间的新的制度变迁方式正在悄悄兴起。

中国80年代改革开放以来制度变迁的主要方式是供给主导型制度变迁，但从此时开始，这种变迁方式就在向上下互动、双向回应型制度变迁方式转化，它表现在权力中心和地方政府及社会民众的相互博弈中。中央政府所进行的制度安排是基于社会民众的利益要求之上的，是对民众需求的回应，是在民众力量的推动下开始的。谁也不会忘记，经济改革的最初发起者是小岗村的18位农民，这种由社会基层突起的力量和利益要求，是中央政府提供新制度安排的不可遏止的动力。而由中央政府设计的权利界定的新规则，是在地方政府及社会民众的对之进行积极的回应中实施的。中央政府之所以成为新制度的设计者、供给者，除了由于传统的权力结构安排的制约以及历史的惯性使它在制度变迁的博弈中处于优势地位和支配地位外，还不能忽视另一个更重要的因素，即：制度是一项公共物品，进行制度创新是一项集体行动，一个有效的组织是一项集体行动得以实现的关键。诺斯说：“制度创新来自统治者而不是选民，这是因为后者总是面临着搭便车问题。”[3]正是由于经济人的理性，没有哪一个个体或包括地方政府在内的团体愿意、敢于或能够在全国范围内进行诸如家庭联产承包责任制这样的制度供给，换言之，这样正式的制度安排只能诉诸一个最有效的组织——中央政府。但这并不说明中央政府所进行的制度供给不是基于对地方政府利益和社群利益的回应之上，新近成为政治学热点前言的治理理论认为，进行集体行动的组织必须依靠其他组织，为达到目的，各个组织必须交换资源，谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。[4]

20余年的市场化改革，在中央、地方、民众的利益博弈中，一直以中央放权让利、政府还权于社群为主旋律。中央、地方、民众都在新的制度架构内寻求各自的获利机会。就中央和地方来说，首先在财权上初步划清各自的势力范围，但在部分事权如干部管理权方面犹在相争。但财权的相对均衡，已经使地方政府拥有了相对独立的经济利益。地方政府经济实力的提高所引起的自主力量的变化导致了重建新的政治、经济和约的努力，地方政府不再纯粹地行使行政代理职能，被动地贯彻中央政府的制度供给意愿，而是努力和中央政府讨价还价，努力谋求可以导致本地利益最大化的制度安排，或者采取策略退出中央政府的制度安排轨道，从事能导致本地利益最大化的制度创新。[5]

地方政府制度创新的最大动力来自三个方面：

1、政府组织内部的最大化利益追求，如财政收入，部门扩展，机构升格以及个人升迁等等。

2、当地民众的利益要求。就民众尤其是农村地区广大民众需求而言，随着农村经济改革的持久进行，区域发展战略的推行及其取得的成效，社会流动机会的增加，受教育程度的提高，农村城市化步伐的加快等因素，同时由于制度变迁的学习效应，民众的利益需求获得了刚性增长，要求发展本地社会经济文化的愿望日益强烈。但是，现行的政治管理和行政管理体制与这种愿望的实现之间具有某些错位，于是民众制度创新的需求也日益高涨。在现有的规则约束下，民众的这种需求一般通过三个途径反射出来，一是在由中央政府提供的游戏规则框架内，寻找获利的机会，如通过完善村民委员会提高自主治理水平；二是以非常规的渠道，组织一些临时的、甚至是很大的集体行动，向政府表达不满；三是预期现有制度不能提供的利益收入，自主地突破现有的制度框架，寻求更大的、更直接的获利机会。

但是，如前所述，由于制度是一项公共物品，制度创新是一项集体行动，而且由于地域性群体只是一种潜在的集团，由于经济人的“搭便车”偏好和其他机会主义诱惑，以及人们普遍存在的“理性的无知”，更由于旧的“选择性刺激”具有巨大的惯性，所以，设计、组织实施新制度的具体操作行动难以由分散的民众承担。就一个地区而言，能够担当此项任务的最有效的组织是地方政府。

3、地方政府之间的制度创新竞争。

自市场化改革以来，随着地方利益的相对独立化，地方政府之间的竞争迄今为止已发展到第四个阶段即以追求效率为导向的制度创新竞争，前三个阶段分别是：生产所需的原材料竞争、产品市场竞争、争夺投资和人才的政策竞争。当然，由地方政府自主实施的制度创新能在多大程度上背离中央政府的制度供给意愿，还要视正式制度规则的变通余地而定。[6]

县乡两级政府作为政府系统的基层，组织规模小，根据奥尔森的理论，容易实现集体行动；又由于它距离最高权力中心远，因而容易在制度的边际上发掘活动空间，进行制度创新；同时，还距离民众最近，能够优先、真实地感受到民众的需求，于是在一定条件下，基层政府和民众的制度创新需求有效结合，形成一种新的双向合作的关系：民众需要à政府回应à政府设计新规则à政府动员民众à民众政府合作推动制度变迁à民众监督和检验新规则的实施及其效果。从而，在以数量递增的改革战略中，相互促动上下回应，进行突破性制度创新。这是对以往政府单纯地实施政治管理与行政管理、民众只是单纯受众的局面的一种质变。

“双向”，即自下而上和自上而下。民众的需求通过各种表现、方式而发布出去，被政府感知；基层政府把分散的福利偏好予以整合，成为新制度设计的民意基础，并反过来动员民众，使之接受新的、糅合进基层政府自身偏好的制度系列；民众通过和基层政府讨价还价，从而使新制度生效。四川省遂宁市市中区步云乡的乡长直选所演示的正是这样一种新的制度变迁模型。

三 基层社会与基层政府的双向回应型制度创新：步云直选的逻辑

中国20余年制度变迁的历程为步云乡长直选提供了广阔的背景。经济改革的深入进行把基层政府和民众的寻利欲望大大地调动起来，以建立健全村民委员会为核心的乡村民主化运动的深入进行则提高了村民自主治理的欲望，现有体制框架所不能提供的寻利机会刺激了基层政府和民众的制度创新愿望，于是基层政府和民众为了共同的目标——新制度安排的潜在收益共同扮演起制度创新的初级行动集团的角色，他们的分工是：民众要求满足其利益需求的愿望和行为对基层政府产生促动力，基层政府则具体设计和组织新制度的实施。步云直选案例发生的逻辑正是如此，具体可从以下几个方面进行分析。

第一，农民寻求最大化利益愿望的强化。

把分散的、具有个体化色彩的步云农民的利益偏好加以集合，实际上是一揽子公共事物，具体包括：1、拓宽农业与农村经济发展的渠道，脱贫致富；2、减轻农民负担；3、名副其实地发展乡村九年制义务教育； 4、保障区域内的公共秩序和公共安全；5、修建与维护包括道路、水利、集市、通讯等基础设施；6、治理污染，保护居住环境；7、政务公开和廉政建设；8、土地、水、渔塘、灌溉渠道等公共资源使用权的公平分配与管理。

虽然这些公共事物与每个当地农民的切身利益密切相关，虽然当地农民要求解决这些公共事物的呼声高昂，事实上没有谁会主动为实现这些公共利益而努力。以步云的道路为例，在直选乡长之前，步云乡的主要道路是一条起伏不平的烂泥路，乡民们在这条烂泥路上走了几十年。烂路存在几十年的原因，与其说是当地财力有限，不如说是由于普遍存在的个人理性算计和搭便车心理，因为在既定的产权制度约束下，修一条好路属于公共性的集团收益，当道路修好之后，集团（步云乡）内的每个人都不会被排斥在享受平坦道路的范围之外，所以人人都存有让别人努力自己坐享其成的心理。正因为如此，不管村民如何精明地追逐自己的利益，但对大家都有好处的公共利益 —— —条好的道路就长期被束之高阁，无法自发地出现。

同时，由于过去的全能主义政府管理模式的惯性影响，农民都把解决公共事物的希望寄予乡政府。但原有的、只负责执行上级命令的、以强制性管理手段为主的基层政府管理体制在解决公共事物方面显得力不从心。于是，诸如此类的问题年复一年地储存着，旧的问题尚未解决，新的问题又不断出现。农民利益需求得不到满足，即不约而同地采取了一种最具中国特色的表达方式：对基层政府的怨言年复一年地积累着，不信任度日渐增强，双方关系张力日益拉紧，如果遇有刺激性强的导火索，不排除会产生非理性的集体行动。

任何改革都是针对问题而进行的。问题的存在表明了旧制度的失衡和安排新制度的必要。

第二，基层政府对农民利益需要的回应及其本身的制度创新需求使之成为有效的组织。

新制度经济学的一个基本论点是，有效组织是制度变迁的关键。步云乡的上一级——市中区区委和区政府对步云直选的设想、发动和成功地组织实施，为这一论点提供了又一佐证。有效组织的标志是看它是否具有创新能力，而创新来源于对现实需要和存在问题的回应。市中区区委区政府近年来的系列创新行为标明它正是这样一个有效组织：基于对当地农民憎恨官员腐败行为的回应，在多年的村委会选举经验基础上，于1998年6月在该区保石镇组织实施了中国第一例镇长公选；11月，在该区横山镇组织实施了镇长公选；同期，在该区莲花乡和东禅镇，组织实施了乡镇党委书记公选。乡镇长和乡镇党委书记公选在四川省乃至在全国均开了先例。[7]1998年12月，这个有效组织又开始了另一场操作——乡长直选，从而在基层政府干部制度改革方面走在了前列。

市中区委区政府制度创新的动力除了来自对当地农民利益需求的回应外，还来自欲在目前地方政府之间所展开的制度创新竞争中名列前茅的愿望。步云希望中央政府正式承认它为“直选第一乡”，就很能说明地方政府在制度创新进入权方面的激烈竞争。

第三，农民对新制度的回应及其与基层政府的选择博弈

为了推行由政府设计的新规则，市中区委区政府在当地民众中进行了广泛的宣传和动员，这与民众的参与愿望相吻合，民众以积极的行动回应了区政府的动员，并在实际的制度创新过程中推动区政府再次创新。步云乡长直选思路的直接提供者是农民。乡镇长和乡镇党委书记公选实验、村民委员会选举的实践经验使当地民众认识到由农民直接选举出能给农民带来最大化利益的最合适人选是最佳的制度安排。于是，在横山镇镇长公选中，一个农民人大代表对此发表评论：不论上级在前边用了什么样的方法挑选这些干部，我们都不知道，我们只知道这是上级派来让我们选的，我们对当选的干部很满意，但是，最好以后让我们自己直接选。市中区委区政府立即回应了农民的这一需求。

直选过程是农民和竞选者即未来的乡政府的反复博弈过程，博弈的筹码一方是选票，一方是施政纲领。结果，相比之下，一套旨在有效治理步云公共事物、较能体现步云农民利益要求的竞选方案，换取了农民的最多数选票。新的乡政府和农民之间增加了一种崭新性质的关系：契约关系。

第四，步云乡自身的天然条件。

第一条中列举的步云的公共事物决不仅仅存在于步云，在市中区其他乡镇、在全国农村尤其是中西部农村地区都普遍存在，但为什么直选会在步云发生？这里，起作用的是步云特定的天然条件，它比较符合集体行动得以实现的逻辑。步云乡幽僻闭塞的地理条件在一定程度上客观地减少了该制度创新所带来的社会震撼、影响和政治风险；步云乡小规模的人口数量，使这项集体行动易于实现。步云乡位于市中区偏僻一隅，乡情概况如下表：

项目

内容

面积

30余平方公里

总人口

16000，其中，4000余人在外地打工

所辖村庄

10个

乡族群构成

蔡、谭、周三大姓

自然资源

水田、丘陵坡地、渔塘、林木

乡民收入构成要件

外出打工回汇、分散型农业种植收入、家庭零星养殖收入、小规模商业经营收入。

表中显示，步云乡是中西部的一个非常普通的村落群，土地总面积只有30多平方公里，下辖10个村庄，分别被称为第一、二、┄┄直到十村，全都掩映在茂盛的翠竹丛中，风景旖旎，它们相隔不远，散落在连绵的丘陵上。全乡总人口的规模较小，共16000余人，乡民中文盲比例近50%，在外地打工者达4000多人。乡族群构成比较简单，蔡姓为第一大姓，其次是谭姓和周姓。步云乡农业种植结构简单，主要是红薯、谷物，家庭养殖以猪为主。总起来看，步云乡幽僻闭塞，长期贫穷，只是在近年稍有起色。如果不是二年前发生在这里的乡长直选，它会和中西部其他千千万万的平凡的乡镇一样继续默默无闻下去。

位置偏僻也许为制度试错提供了相对安静的演习平台。因为制度创新总是包含着风险，特别是在目前政府系统内自上而下的一元化命令结构还保持着巨大惯性的体制条件下，独辟蹊径者可能遇到的风险、阻力、压力是不言而喻的。因此，步云偏僻闭塞的地理环境，可看作是尽可能最大限度减少风险的一个特殊的外在因素。但即使这样，自从1998年底的乡长直选以来，步云乡声名鹊起，国内外有关的采访、报道和研究文论已达80余篇。

更重要的是，步云乡人口规模小。根据奥尔森的集体行动理论，小集团即组成集团的人数足够地少的集团，更有条件促成集体理性的实现。因为人数少一方面意味着单个人的影响力将会相对提高，另一方面意味着由个人行动向集体行动过渡的成本大大降低。而在大集团中，即使存在着某种迫使或诱使个人努力谋取集体利益的激励机制，但因为集团规模大，成员多，从而使做到赏罚分明所花费的成本巨大，此外，分享收益的人越多，为实现集体利益而努力的个人分享的份额就越少。因此，大的集体行动难以实现，大集团的利益难以达到，小集体比大集体更容易组织起集体行为从而成功实现其公共利益。步云乡正是这样一个规模较小的集团。

最后，不能不提及步云直选规则具体设计者的个人胆略和微观选择。这是一项处于政治过程内部的具体行动者和处于政治过程之外的观察者研究者协力而成的作品，对民主的理念是他们合作的底蕴。

四 新制度效率：步云直选后的治理模式和治理绩效

一项新的制度安排必然引起政府治理模式的转换，从而直接影响治理绩效。直选后的乡政府是步云第十二届人民政府，由于和以往相比产生乡行政首长的路径发生的逆向性变化，即由实际上的自上而下的任命变为实际上的自下而上选举，同时由于乡行政首长竞选时的施政纲领与村民的选票达成了交易，在现有的政治体制框架内乡政府与村民的关系增添了契约成分，因此，乡政府治理过程中存在的组织架构及其平衡程度，乡政府的责任取向，乡政府和村民委员会、村民组、村民的责权界限，以及区、乡、村三级集体行动者之间的权力依赖，乡政府公共管理的功能、方式，乡政府公职人员的角色意识等都会发生或将会发生新的变化。就目前而言，步云的治理模式所发生的或大或小的变化是：

1、治理结构与方式

治理结构主要包括步云乡政府内部的组织机构设置及人员编制、乡党委与乡政府的权力关系、乡人民代表大会与乡政府的权力关系、乡政府与各村民委员会的关系等。

就乡政府组织机构人员设置而言，根据1998年12月2日十一届乡人大主席团第十五次会议通过的《遂宁市市中区步云乡选民直接选举乡人民政府乡长试行办法》第七条规定，乡长向乡人大主席团提出副乡长的候选人，由乡人民代表大会投票选举；乡长在乡人民代表大会会议20天后到1个月的时间内，提出新一届政府的组织人员，报乡人大主席团批准。1999年1月4日，新一届乡人民代表大会通过决议确认由全体选民选举出来的乡长资格。然而，在组建乡政府内部组织机构时，由于各种压力，经直选产生的乡长没有能够自己组阁，结果是；除乡长之外，乡其他组织机构人员的产生方式和过去一样，其中，乡党委书记依然直接由上级即市中区党委任命。目前，步云乡党政组织机构架构和邻乡镇几乎没有多少区别，但乡政府人员精简了，目前编制23人。

变化较大的是乡政府各组织机构的职责取向，即重点围绕乡长施政纲领展开工作，同时履行原有的一般行政管理和公共服务职能。乡党委、市中区党委政府与步云乡政府的关系依然是领导与被领导的关系，不过，乡党委、市中区党委政府的工作方式发生了重心偏移，乡党委的工作重点主要根据乡行政首长的施政纲领而确定，区委区政府在领导该乡工作时也具体考虑到这一点，总之，在不同层次上都最大限度地给予乡行政首长自主权。

在所有的权力结构中，尤为引人注目的是乡人民代表大会与乡政府的权力关系。根据《遂宁市市中区步云乡选民直接选举乡人民政府乡长试行办法》第七条规定，当选乡长经乡人民代表大会确认以后，在乡人大主席团主持下宣誓就职，行使乡长职务；乡长施政纲领在人大会上宣读。第九条规定，乡长任期满一年以后，每年要向乡人民代表大会述职一次，各选区派出代表联席或旁听；乡人民代表大会认为乡长履行施政纲领不完全、或履职不当时，可以对其提出质讯、弹劾和罢免，经10名以上乡代表提议、乡人民代表大会2/3以上的代表通过，可以罢免乡长。直选后两年来，乡人大对乡行政首长已经建立起事实上而非形式上的监督与被监督机制，乡长通过对人大述职向选民负责，并在接受乡人大监督的同时直接接受选民的监督，即各选区代表在乡长进行述职报告时联席或旁听。由于在乡长竞选时，其竞选纲领与选民选票达成了交易，选民对其执政三年中如何治理步云的意向预先明了，所以，选民和乡人大对乡长的监督就变得具体、清晰并且易于操作。

在乡之下，还有二个层次的村民自治组织，一是村民委员会，全乡共10个，二是各村内部所划分的数个村民组。村民组、村民委员会、经直选诞生的乡长及其领导的行政系统共同构成了步云乡民的自治网络。队长和组长，成为上下之间双向回应流程最末端的沟通枢纽：对乡政府，负责表达村民的利益要求、政策建议及对政府行为的不满；对村民，则传达乡政府的决策意图以及乡以上政府的决策。乡政府、村民委员会和村民组由过去自上而下单向度的管理与被管理关系正逐步变为为共同目标而互动合作的关系。

2、治理业绩

直选对步云农村社会发展所产生的作用首先是积极的，主要表现在以下二个方面：

一是乡政府从乡长到一般公职人员角色意识的变化，即履约意识生长，责任向度不再仅仅对准上级而首先是对准全体乡民。作为中国第一个经直选产生的乡行政首长，步云现任乡长谭晓秋先生感到了前所未有的压力——兑现在竞选时对村民许下的诺言，“总的感受是很累，很忙，所有的努力都为了那10条承诺，现在已基本实现了9条，只有水利工程还没有修建，因为总预算需要300万元左右，乡财政拿不出这笔钱，也不能再向村民筹资增加他们的负担，所以很苦恼”。[8]在其他人的采访中，谭先生也不断表示，自己是被选举上任的，在选举中村民对自己投了支持票，因此上台后时刻不敢忘了选民，不敢欺骗选民，不敢忘了对选民的承诺。[9]在处理与上下级的关系时，“首先为诺言负责，但党的领导谁也不能违背，对上级负责也不能违背”。[10]勿须讳言，直选产生的乡长及其乡政府必须与现有的政治制度寻得结构性和谐，但首先为诺言负责，就是为步云人民负责，这与坚持党的领导在原则上是一致的。

二是公共事物治理效率的极大提高。在竞选时，谭晓秋先生以10条承诺赢得了竞选，这10条诺言就是他执政后治理步云的施政纲领：（1）修建乡级公路；（2）开通电视转播网；（3）铺设电话光纤，改变步云通讯落后状况；（4）修建场镇、商业街；（5）治理污水污染；（6）修建水利工程；（7）发展果树种植业、养殖业，带动步云农业发展；（8）整修乡村学校建筑；（9）实行政务公开；（10）进行廉政建设。显然，这10条治理措施都旨在实现步云的公共利益。到2000年12月下旬，这些公共事物绝大部分已被或正在被高效率地实现：乡级公路已经修了⒋9公里，电话光纤铺设完毕，过去全步云乡只有乡政府一部电话的局面正在被迅速改变；电视转播网已开通；场镇也已建好，街道整齐，集日生意红火；基础教育在步云受到高度重视，步云乡小学修茸一新，孩子们已从过去的危房中迁到新学校；教师职业在步云乡成为令人羡慕的职业，每月工资都能够按时足额发放；果树种植和渔塘养殖及家兔养殖已在发展，步云过去单一的农业种植结构正在改变。在廉政建设方面，为农民所深恶痛绝的吃喝风已有了具体的制度约束。

步云直选是由区、乡、村三级组织共同完成的集体行动，由此所产生的步云乡政府公职人员公共服务角色意识的强化、首先对选民负责的责任取向的转化、以及这种强化和转换所引起的在公共事物治理方面的高效率已经证明了它的可行性。市中区委授予步云乡“四好”：学习好、团结好、勤政好、廉洁好。谭晓秋先生个人也被授予“四好”：上级政府评价好、同事评价好、人大评议好、同上级相处好。

但是，对步云治理的绩效评价，最有权威的应该是制度创新的直接受益者——步云的普通民众。调查结果显示，步云农民的评判大致可归为以下几点：（1）新乡长工作很努力，因为建设工程太多，而且这是对群众许下的诺言，必须履行，如果不是乡长直选，这么多的工程不会这么快实现；（2）乡长压力也很大，也很为难，这不仅因为他的诺言，还因为上级也向他要钱；（3）农民负担更重，2000年上缴的各种税费各村在270元/人~300元/人之间，各村都需要贷款缴税费；（4）乡长很少下乡，很少与农民交流；（5）干部吃喝还很严重；（6）农民收入水平并没有提高，经济发展的步子不快。在这些评议中，农民对负担更重的问题反映最为集中。这既是全国农村存在的一个最普遍的问题，也是步云乡必然会出现的问题，它在一定程度上反映了新制度的脆弱性。

五 新制度的脆弱性：步云的两难处境

乡长直选带来的最大成效是乡长和乡政府在事实上开始直接对农民负责，这提高了公共事物的治理效率。但是，农民对近期福利的偏好与步云长期经济社会发展的需要之间、政府官员的政绩偏好与政府财政收入短缺之间所存在的矛盾，以及这一制度创新在目前中国尚属独树一帜、最高权力中心尚没有给予肯定所带来的孤独，使步云的步伐迈得比较艰难。

就步云的孤独而言，最主要的渊源在于最高权力中心对乡长直选制度的负回应即未予肯定，以及本地的上级政府内部对此事的意见相左。步云及市中区一方面为此创举而自豪，一方面又胆气不壮。而最高权力中心是否、何时给予肯定，则取决于这一制度创新以及由于学习效应可能引发的同类制度安排是否为最高权力中心带来正的收益，包括：政治稳定程度、中央政府政策号令的有效执行程度、促进经济社会发展的程度。如果认可新制度所产生的收益小于维持旧制度所产生的收益，那么，在最高权力中心看来，旧制度就是对新制度的证伪，或者说这一创新仅仅是一次试错；反之，如果维持旧制度的收益小于实施新制度的收益，那么，最高权力中心就会在适当的时机予以认可，而这又取决于新制度所带来的治理绩效。

就步云治理中的困难而言，农民负担重依然是问题的焦点。然而，必须看到，此时的负担不同于彼时的负担，因为农民看到了他们掏出的钱变成了他们脚下的路，变成了宽敞的街道，变成了安全的校舍，变成了他们人人都能享受的公共利益。但是，长期的贫困使普通民众对新的制度寄予了过高的期望值，可直选不是万能的，作为民主方式的一种，作为一项刚刚诞生的新规则，它不能解决选民的近期福利偏好与步云长期经济社会发展的需要之间的矛盾，也不能解决政府官员的政绩偏好与政府财政收入短缺之间所存在的矛盾，更不能解决目前主流制度框架内所存在的痼疾，它还需要其他一系列相关的正式规则和非正式规则与之协调配合。

公共选择理论告诉我们，不同角色的行为偏好是不同的。由于政策效果的复杂性，大多数选民难以预测其对未来的影响，因而着眼于近期的影响，考虑眼前的利益，于是倾向于少纳税和少交公共费用，多获得政府或其它公共部门免费提供的公共产品，或者，愿意在眼前不付出成本而又能享受公共产品带来的好处，却不愿意为未来某个时期才能享受的公共产品而在眼前付出成本。选民的这种福利偏好是经济人理性使然，而不是是非判断问题。在调查中，一些村民抱怨，乡长在竞选时答应能从上边搞到钱来搞工程建设，结果却让群众分摊费用；另一些村民抱怨，他们目前并不打算装电话，却也要承担铺设光纤的费用。这些怨言正反映出选民的这种近期福利偏好。如果地方经济发达，政府财政收入丰裕，那么，选民的近期福利偏好会得到一定程度的满足。但事实是，步云有着长期贫穷的历史，而经济发展却不能在短短两年内一就而蹴，在乡政府财力有限、绝大多数乡民尚不富裕的情况下，公共物品的供给还必需民间资金的支持。

一般而言，竞选官员的行为偏好就是希望在自己的任期中取得易于为公众感受到的功绩，讨好选民的近期福利偏好，两者在一定程度上达成契合。这是由于受选举周期或任期的影响，他们的时间贴现率要高于社会时间贴现率，其结果通常就是官员的短期行为和长远利益之间产生明显的脱离。这种现象被费尔斯顿称为“政治过程中固有的近视”。许多地方政府不顾生态环境进行开发建设，许多市政工程因规划不当、质次量差被届届政府重复挖沟不止，都是这种“近视”的表现。步云乡长的施政纲领中，除了廉政建设和政务公开外，几乎都是有形的公共项目供给，从官员自身的利益看，从官员的行为偏好和竞选对策的角度看，这是必然的。谭晓秋先生上任后，一方面努力争取上级的预算拨款，以减轻自己辖区内选民的经济负担，但是在财政级级短缺的情况下他不大可能争取到工程建设所需的全部资金；另一方面，他尽最大努力在任期内为选民提供道路、场镇、通讯设施、校舍、污水治理、水利工程等选民可感觉到的、当下即可受益的公共物品。这两方面举措都是当选官员迎合选民福利偏好的理所当然的行为选择。这些公共物品是步云经济社会长期发展规划的基础的必要的构件，从政府行为的角度看，它们目前还是政府应尽的职能之一。只是它们需要现金贴现，而政府和选民都很穷，于是步云选民福利偏好和乡长政绩偏好的内在逻辑出现了外在的不一致。这个矛盾只能在选民与乡长一次又一次的博弈解决。对于他们而言，恐怕最好的办法是在当选者和选民之间建立起日常的、有效的沟通机制，在反复交流和协商中改善彼此偏好之间存在的操作上的分歧。

六 结语

中国改革开放以来的制度变迁，是各个权力主体和权利主体之间相互博弈的结果。社会民众的利益、地方政府的利益及中央政府自身的利益之争，推动了新制度供给的进程。但由于新制度供给是一项集体行动，在改革之初还需要中央政府主导，那么随着市场化改革的深入，民众利益要求刚性增长，而利益也已经相对独立化的基层政府由于距民众最近，最能感知民众的需求并及时予以回应，同时由于基层政府的小规模效应，容易组织起集体行动，于是，民众和基层政府为了共同的目标——从本地经济社会发展中获取收益，而相互回应，互动合作，制度创新的自主的初级行动者，这是发生在基层政府和社会民众之间的“双向回应”型制度变迁新模式，目前正如星星之火在各地闪烁。

四川省遂宁市市中区步云乡乡长直选就属于这种模式。实践表明，这是一种有效的制度，它使传统的乡级政府管理转变为治理，乡行政首长的产生方式发生了逆向性变化，并由此使政府官员的责任取向由事实上的对上负责变为首先对下负责；乡政府的施政纲领是基于对民众需求的回应，并在公开和透明的状态中具体实施，民众则对治理效果进行评议监督。这种新的治理机制极大地提高了步云公共事物的治理效率和公共利益的实现概率。但是，也勿需讳言，这一新制度还带有其特定的脆弱性，主要是：在其他正式规则和非正式规则不变的情况下，它无力解决民众的福利期望和当地经济实力之间的落差，因此，它还需要产生与之相关的其他规则。

参考资料：

[1] （1）“政府”一词采用广义。

（2）本案例资料来自2000年12月20~23日作者等人自下而上对步云乡30余位村民、步云乡和市中区有关领导的走访。

（3）治理是当代民主的一种新的现实形式，好的治理即善治就是使公共事物所覆盖的公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征在于它是政府和公民对公共事物的合作管理。治理的主体既是政府，也是民间公众。治理的对象则是公共事物。治理的基本构成要素有5个：合法性，即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态；?透明性，即与公民利益相关的政府政策信息感到公开性；责任性，即公众尤其是公职人员和管理机构由于其承担的职务而必须履行的相应责任和义务；法治，即法律是公共管理的最高准则，政府官员和公民在法律面前人人平等；回应，即公职人员和管理机构必须对公民的需求作出及时的、负责的反应。本文将以此为标准，考察在新的游戏规则约束下的基层政府治理情况。

[2] 卢现祥：《西方新制度经济学》，中国发展出版社1966年第83~84页

[3] 道格拉斯C诺斯《经济史中的结构与变迁》，陈郁 译，上海三联书店、上海人民出版社1997年，第32页

[4] 格里. 斯托克：作为理论的治理：五个论点》，《国际社会科学》（中文版）1999年第2期

[5] 杨瑞龙：《“中间扩散”的制度变迁与地方政府的创新行为》，《中国制度变迁的案例研究》（第二集），中国财政经济出版社2000年

[6]杨瑞龙：《“中间扩散”的制度变迁与地方政府的创新行为》，《中国制度变迁的案例研究》（第二集），中国财政经济出版社2000年

[7] 李凡等著《创新与发展——乡镇长选举制度改革》，东方出版社2000年第117页

[8] 2000年12月21日笔者等人与谭晓秋先生访谈

[9] 李凡 等著《创新与发展——乡镇长选举制度改革》，东方出版社2000年第161页

[10] 同10