国家的体制革新

一

从80 年代开始，在中国相继出现了两种影响较大的现代化思潮：新权威主义 和市民社会理论。

新权威主义在中国的勃兴始于80 年代中后期，其理论基础是建立在美国政治 学家塞缪尔·亨廷顿所提倡的“强大政府”学说之上的。亨廷顿认为，发展中国家 由传统向现代的过渡是一个克服“政治衰朽”的历史阶段，以维持稳定的政治秩序 为首要任务。而要完成此项重任，关键在于政府的有效程序而非形式，所以必须建 立一个强大政府，钳制政治参与的高涨，确保社会的稳定，以求得经济的发展。由 此出发，中国主张新权威主义的学者认为：近代以来的中国，在传统权威尚未崩溃 之前，早已出现了巨大的社会危机。对此，向西方学习的先行者通过改良乃至革命 的手段，希冀将现代工业社会中只有中产阶级作为载体才产生作用的市场经济制度 和政治制度引进中国来实现现代化。但是，这一进程严重受阻，特别是50 年代至 70 年代末中国现代化进程的断裂，中产阶级已经缺失，所以该制度无法确立，社 会陷入了既不受传统制度约束，又不受新制度规范的“失范”现象。新权威主义认 为，这种“失范”现象的出现往往会被误认为没有进行政治体制改革所致，从而产 生了要求政治体制改革的“政治浪漫主义”。由于不具备社会条件，特别是中产阶 级的缺失，政府对社会的统治能力式微，造成了“社会无序”和政治、经济、精神 信仰方面的危机。基于此，新权威主义提出：改革应遵循“政治和经济分离”这一 综合方针，使社会生活“二重化”，要达到经济上建立“组织良好的市场经济”， 政治上建立“集权式的政治体制”的双重目标。他们认为，在经济发展水平低的国 家，权威主义能最有效地促进经济的发展，中国作为此种类型的国家，经济市场化 只能在政治集权的条件下才能实现，因此政治领域的改革不在于推进政治民主，而 是在于实行必要的集权，以强大的政府强行推进现代化，并作出必要的“现世”牺 牲。

新权威主义对中国现代化道路的探索具有独到之处，特别是基于中国现代化的 艰巨提出加强政府权威和推进改革的“稳进”战略。但是新权威主义本身存在着致 命的缺陷。“因为许多权威政权下的经济发展是可悲的，仅有很小一部分权威主义 政权在经济发展方面取得成功”。而且将“中国改革进退全系于政治集权之上，会 形成政治与经济之间的深刻矛盾”，高度集权的政治体制构成了经济市场化的障碍， 而经济市场化又要求强化政治集权，放慢民主建设的步伐，从而陷入了一个难以克 服的怪圈。因此，基于新权威主义的疑难症结，在90 年代初，中国学者又提出了 建构市民社会的主张。他们认为：中国现代化的核心问题在于如何改造传统的政治 结构和权威形态，使其在新的基础上获致合法性并转换为具有现代化导向的政治核 心。他们对新权威主义论者那种在理路上与民主政治建构相悖的“克里斯马( Charisma) 情结”进行了批判，指出：“在现代化基本问题的认定上，必须用国家 与社会二元观代替权威本位( 转型) 观”。提出要在逐渐确立二元化结构的基础上， 形成国家与社会的“一种良性互动关系”。他们认为必须大力发展经济，扩大社会 空间和私人领域，在中国铸造一个以中产阶级为主体的市民社会，即一个“既具有 社会学和历史学意图，还具有道德和哲学蕴涵，既是指高度概括，又是指极为具体 的，存在于国家与社会之间或是对国家具有相对自主性的结构存在”。他本身所具 有的自组织性和契约意识将产生民主自由的精神，钳制国家无限扩张，促使国家和 社会向现代转型，从而构造成民主政治的社会结构性基础。持这一理论的学者们乐 观的预示，随着市场经济的发展，产业化的推进，职业的变迁和教育水平的提高， 将导致一个新型社会主义市民社会的出现。

市民社会理论的提出是对新权威主义的超越，在整个社会和国家的良性互动的 关系上作了理性的思考，尤其注意到了中国社会的现实状况，提出了自上而下营建 社会基础进而渐进地实现民主政治的道路，无疑是符合中国国情的，因为民主不可 能在没有适应其条件的社会基础上成长，否则只会产生社会的混乱和现代化的停滞。 这一理论显然具有战略意义的长远眼光。

但是在中国近期的社会条件下能够建构起市民社会吗? 特别是随着现行的“市 场经济”发展是否真的会导致“一个新型的社会主义市民社会的出现”? 这都是一 些不能光靠简单的学理分析所能解决的问题，必需要对现在中国的经济、政治状况 作一个了解和剖析，来探讨新权威论和市民社会论的意义和缺陷，从而构造出适合 当前形势的一条较为现实可行的现代化突破途径。

二

1949 年后在中国建立的社会体制事实上是苏联社会模式在中国的位移和映射。 在这种社会的经济基础结构中，实行的是生产资料公有制( 它有国有制和集体所有 制两种形式，前者是占主要地位的) 。这种生产资料所有制所造成的政治相应结构 就是全能主义国家的出现和盛行。所谓全能主义国家就是指国家权力以随时无限制 地侵入和控制社会每一个领域。它主要有两个特征：一是国家的无限性；即是一个 无限国家。无限国家实际上牢固地支配了社会生活的各个领域，并与社会合而为一， 社会空间几乎不存在，整个社会都已被“国家化”了。二是国家的人格性；即指一 个非制度化的国家( 也叫人格化国家) 。国家的权威体现为克里斯玛型领袖的个人 能力，国家合法性主要表现为人格化的信仰体系，它的支持点主要依赖意识形态的 作用和施政效绩。权力信息则纯粹来自于权力顶峰，权力均单向地自下而上的流聚， 缺乏通向权力层的信息——反馈和制衡机制，特别是缺乏有效的行政监督和司法检 查制度，国家的统治和管理的主要方式就是“人治”。

全能主义国家的这种特征存在对建国初期整顿政治秩序、最大速度地动员一切 人力、物力资源实行工业化建设是起过推动作用的，显然有利于解决1949 年前后 中国所面对的以政治解体和社会解体并存为特点的总体性危机，并适应了早期以扩 大规模为基本内容的外延型工业化的需求。但是这种国家体制存在着很大的内在结 构性缺陷，这种社会体制经过文革的教训，证明了它已完全丧失了维持下去的必要 性。

三

作为对社会危机的解救和对现代化道路的探索，中国开始了改革开放的战略进 程。这个进程首先是在经济领域内进行的，单一公有制首先被打破，私营经济开始 凸现成长，市场机制也逐步引入并开始发挥作用。生产资料配置体制由单向国家垄 断开始向散向多元化占用过渡，生产力有很大发展，现代化进程迅速推进。

然而中国的体制改革作为一种“摸着石头过河”的渐进模式，基本特征就是在 于改革走的是一条由易到难、由浅入深，从体制外围到体制内部道路，而旧体制的 “硬核”部分，即政治体制、特别是国家体制等改革的“深水区”虽有一定程度的 调整，却始终没有进行实质性的重组。这种回避导致了一种“滞后效应”，积累成 现在无法回避的社会矛盾。所以政治体制改革的滞后，严重地阻碍了中国现代化的 进程。

从传统计划经济向社会主义市场经济的过渡是我国经济现代化的方向，然而因 为市场角色缺失。国家只有依靠权力来创造市场。随着经济的发展，政治体制特别 是国家体制仍然不到位，传统国家体制的无限性和人治性色彩难退，权力并没有从 资源配置中退出去。因此，在我国形成了所谓的“模拟市场经济体制”，即资源配 置中国家对市场的功能替代式的经济体制。整个经济的运行缺乏制度化机制的规范， 同时还缺少自己的独立价值理性空间。监督和控制系统缺乏实质性的制约作用。在 这种情况下，随着经济体制改革的深入，商品经济的发展，利益的分化，企业面临 竞争的压力，在交易成本最小化规律的推动下，就产生了严重的“寻租”现象。寻 租行为的出现，意味着权力成为可以和金钱交换的等价物，权力市场化。而权力市 场化会导致资源虚耗，只会为单个企业创利而不为社会创造财富的权钱交易之腐败 现象。

权力的市场化使得资源的市场配置机制严重扭曲，权力对市场功能替代，造成 了市场的垄断和不完全竞争，阻碍了生产要素的合理流动。市场竞争缺乏公平的环 境，权力的不法使用者利用国家权力系统的机制缺陷对国有资产进行私下侵吞，资 源被大为浪费，从而造成了国有财产的急剧流失和“隐性私有化”。价格双轨制的 一度存在和各种经济活动的权力“黑箱操作”又使得市场机会被先占，导致严重的 分配不公，这种分配不公的存在使得“权力资本”得以形成，中小民间资本则根本 缺乏竞争力而受挤被压，市场本身将陷入僵化的状态，其发展受到了严重的阻碍。

由于改革近二十年来，权力市场化所导致社会各阶层获利程度不一样，由此形 成了不同的利益阶层，贫富急剧分化。特别是在这种利益结构下，中国社会已形成 了“社会分化动力系统”。在这种动力的推动下，社会结构发生了巨大的变化，一 是形成了利用权力寻租而积累巨额财富的暴富阶层，这个阶层掌握了文化资本、政 治资本和经济资本，是一个总体性资本集团。二是形成了因失业下岗或农村经济破 产而产生的绝对贫困阶层。而在市场经济发展中出现的中产阶层虽有所壮大，但并 不明显，因为近年来的收入调查证明，中国的暴富阶层不但在总收入中占有的比例 过大，而且还侵占了中等收入层的份额。收入结构中中层数量偏少，中下层偏多。 特别是作为原先中间阶层的城市居民由于下岗失业，经济生活水平和社会地位下降。 这就导致了社会中间层的萎缩和下层的膨胀，社会两极化现象已很严重。由于缺乏 中产阶级的两极化社会是很不稳定的，会导致冲突和对抗的发生，特别是底层社会 对上层社会的敌视和反抗，这已成为中国社会的一大隐患。

更令人忧虑的是权力市场化条件下确立的社会人文精神是缺乏伦理规范的，对 经济利益的纯粹追求和国家对求利行为缺乏有效的法律规范，导致社会对责任的忽 视和功利主义的盛行、金钱至上和商品拜物教的成型，经济发展必须的人文精神作 为其支柱和动力也已式微。

而经济上权力资本的形成、分配不公以及社会的利益分层、人文精神的式微最 终都将反映到上层建筑，特别是国家体制层面上来，造成国家机器的钝化乃至于失 灵的结果。国家“是一种制度实体，这种制度实体用相关的符号系统来解释其权威 性”、它“代表并规范各种社会利益与权力的关系，通过行使合法性的政治权力来 统治与管理一定领土范围内的居民，以维持特定历史时期内的社会秩序。”因此， 国家实体的制度化程度如何，国家权力的权威性强弱、国家活动效果怎样，国家符 号系统的合法性大小，都直接影响到国家目的的达成和国家制度本身效果的评价。 而传统无限国家的存在和权力的市场化对国家造成了很大的危害，这种危害表现在 三个方面：

一是国家权力自主性水平的降低。国家自主性是指相对于社会而言的，国家本 身是一种独立的力量，具有自己独特的活动、利益和运作手段。它的根本形式表现 为国家权力的统一与权力结构的完善，其决定因素在于国家权力所代表的利益与社 会特殊利益相脱离，即公共利益独立性的凸现，其动态过程表现为公共政策的制定 过程。在中国，传统权力的无限度造就了全能主义国家，无限的国家自主性抑制了 市民社会的自主性，社会缺乏对国家权力的制衡能力。这就导致了权力市场化和总 体性资本集团的出现，国家权力所有者公开利用国家权力追逐个人私利或部门利益， 活跃于市场谋利场所，而忽视了社会公益事业。国家权力和暴富阶层开始勾结起来， 强势集团开始影响国家决策，利用国家脱离社会的公正假象谋求有利于自己的价值 分配。而不受限制的国家行政机构只对自己负责，可以任意推行自我扩张的政策， 因此在权力市场化条件下制定出来的公共政策必然偏向于强势阶层。国家对公共利 益开始偏离，失去了代表社会公正的符号意义，国家自主性就异化为强势阶层对弱 势集团的自主，自主性水平下跌。

二是国家行动的失效。国家行动能力是指政治统治和管理的能力，它包括社会 抽取能力、规范能力、控制能力以及适应能力四个部分，实际就是指国家推行自己 的意志和目标——贯彻政策的能力。它的有效性是指“实际的政绩，即该制度在大 多数人民同势力集团如大商业或军队眼中能满足政府基本功能的程度。”中国传统 国家是通过加强对社会的控制力度来加强国家行动能力的，无限的权力导致行动能 力的无限增生，结果之一是，国家对社会的全面干预导致了国家对资源需求的增长 超过了社会的支付成本，国家行动效益开始递减。同时权力的市场化导致国家功能 畸变，赢利性的经营活动和制度化制约的不足，致使对权力性资源或垄断性资源的 滥用，腐败、行业不正之风由此而生成，社会不公平出现，社会功能紊乱，矛盾贮 量膨胀并有激化迹象。而国家对寻租的偏好使国家热衷于权力的变异谋利私性而忽 视了其正常的公用性，公用事业日趋衰败，这一切都表明了国家行动的失效。特别 是无限的国家干预会形成既得利益，从而加剧干预的程度，使政策变迁难以实现， 产生了一种国家维持无效率的制度安排和不能采取行动去消除制度不均衡的“政策 失败”现象，国家行动的有效性进一步被弱化。

三是国家权威合法性的减值。权威是指拥有控制或支配他人的权利，是一种以 价值符号为基础的信仰体系和权利义务关系。国家权威的合法性是国家理由的正当 性，即人们对国家权威的自愿服从。中国全能国家的合法性基础是建立在历史唯物 主义和政绩之上的，它的无限权力及无限行动能力导致了国家的无限权威，国家成 为“社会机器的唯一动力”，成为“公共生活所必须的唯一代理人。”然而国家自 主性水平下降和行动失效所导致的国家对公共利益的偏离和执行政策效率的下降使 人们对国家公正能力发生怀疑，加上全能主义国家对秩序和效率的追求导致自由的 缺乏和公平价值观的忽视，人们对国家权威的自愿服从度也开始下降，国家权威合 法性发生了迅速的减值，信仰危机已开始初显。

国家自主性水平下降、行动失效和合法性减值必然导致国家特别是政权的软化， 即缪尔达尔所称的“软政权化”现象。在这种社会中缺乏立法和法律的遵守、实施， 政府官员普遍不遵守交给他的规章指令、并与有权势的集团互为勾结，社会成员存 在着反法制的互利性，并能渗透到各级社会阶层中去。新权威主义认为政治集权能 加强政府能力，事实上却导致了国家机器本身的弱化，对政治体制改革的拒绝又导 致社会运行缺乏制度化机制规范，势必会付出经济混乱、社会贫富分化的惨重代价。 而市民社会理论中的市场经济发展将导致中产阶级成为社会主力的预设现在却已受 到了挑战，中间阶层事实上在萎缩，而无限国家的存在控制了社会又淹没了社会自 主性，特别是权力市场化导致了社会的两极分化和缺乏道德的人文精神，将使市民 社会的建构成为一种美好的幻想而已。因此新权威主义和市民社会理论对于解决现 实困境并没有起到多大的作用，我们迫切需要寻求一种新的、突破现代化困境的革 新道路，来推动中国的现代化进程。

按照上文的分析，事实上经济进展的边际效益递减和社会两极分化、国家机器 的失灵，主要原因就是在于权力市场化，权力市场化或软政权化所导致的分利集团 的产生，又会利用自己垄断的资源通过寻租活动使权力进一步市场化、政权更加软 化，从而陷入一种恶性的深度发展循环。因此，防止进一步的软政权化、阻止分利 集团与政治结盟成为事关改革成败的关键。解决权力市场化以及合法性减值危机已 成为推动现代化进程必需加以解决的核心问题，目的在于提供改革的“合法性正向 增长”护航机制。换句话说，在权力市场化成为改革的最大阻力时，光靠单纯的经 济改革已经无法解决现代化困境。缺乏制度化规则规范的经济发展只会产生权力腐 败、两极分化；而作为次生现代化国家中坚主导力量的国家本身的失灵将导致合法 性丧失和社会的混乱，甚至是总体性危机，最终是经济的崩溃和现代化进程的中断。 权力市场化的根源在于政治体制改革、特别是国家体制改革的落后，全能主义 国家的无限性和人格性没有得到根本的解决、国家权力缺乏有效的制度化机制制约 的状况下产生的。因此，要解决权力市场化问题，阻止腐败、寻租现象的深入发展、 防止两极分化、增强国家机器的机能，最终确立一个公正的市场经济体制和市民社 会，推动中国现代化的顺利前进，就必须建立公正、有效、合法的国家体制，进行 国家的制度改革和创新，实现对现代化困境的战略性突破。

四

针对传统国家所存在的无限性和人格性的特征，在建构具体的国家体制之前， 必须确立其新方向的两个定位。第一个定位是要从传统无限国家向现代有限国家转 变。有限国家是指受社会制衡，权力受到限制的国家，具体要求就是国家权力从市 场中消退。

第二个定位是要从过去的人格化国家实现向制度化国家的转变。制度化是指组 织和程序获得价值观和稳定性的一种进程，它可以用那些组织和程序所具备的适应 性、复杂性、自治性和内部协调性来衡量。制度化国家要求建立制度化的机制来规 范国家的组织运行，奉法律为国家价值信仰体系的依托，特别是要建立有效的制度 化监督和司法检查机制，对权力运用者个人实现监督和制约，防止非理性的人格随 意性对国家和经济的危害。

在这两个国家体制革新基本定位的基础上，我们主要的任务就是从新的角度来 强化国家机器，而国家自主性、有效性、合法性则是国家机器强弱的三个价值体现， 因此应当建立起三个价值导向，在这三个价值导向的规范下具体建构国家新体制， 实现国家良性的发展。

第一个价值导向是要提高国家权力自主性的水平，建立国家权力有限的制度化 机制。

第二个价值导向是力求国家行动增效，建立起国家行动的适度有效性机制。国 家行动的无限是造成行动失效的原因，因此，必须将国家行动控制在一定限度之内， 确保国家行动所担负功能的适应性。

第三个价值导向是要进行合法性增值和重点移位，建立国家权威制度化合法性 机制。

基于国家无限权威的危害性，必须通过社会来制约国家，确立有限权威，这就 要求确立制度化权威机制，即用宪政制度和责任机制来限制权威，使国家尽责，以 求获取社会支持，从而使权威合法化。

国家的体制革新作为一项巨大的综合系统工程，是不能一蹴而就的，它也应当 随着经济与文化的发展作出及时相应的调整。但是，基于现实国家体制已成为中国 现代化核心梗阻的情况下，就必然要求进行新的定位与导向，构建适应现代化需要 的现代国家体制，为中国现代化奠定良性的政治环境，就势在必行。