从当代中国政府体制史来看，地级政府是最富有变化弹性的一级政府。从《五四宪法》虚设性的行政专员公署到《七五宪法》实设性的地区革委会，然后到《八二宪法》虚设性的地区行政公署，最后又发展到地改市、地市合并，建立地级市，县级市升格为地级市，实施市管县的体制。本文想要讨论的问题是，中国地级政府虚实交替的逻辑是什么？根据这一逻辑，中国地级政府的前途将会怎样？

   一、虚实交替的逻辑

   中国历来就是一个大国，由于既有的公共行政管理技术不足以使中央政府直接管理整个社会的公共事务，所以，中国政府历来就是多层级的。派出机构的设置和撤销体现了中国政府体制的历史悠久的一个矛盾，那就是政府层级和管理控制幅度之间的矛盾。

   从历史上来看，中国的地方政府自秦朝发明郡县制以来，其基本结构一直未作多大的变化。在历史上，由于各级政府有效控制幅度的限制，实施郡县制时，郡所属的县较少，但是中央政府所属的郡就太多，为了减轻中央政府的行政负担，中央政府经常在郡之上设置州或道之类的派出机构。后来郡县制改为省县制，于是中央控制幅度减少，而省的控制幅度增加，为了提高管理效率，省政府就不得不设置派出机构来管理众多的县。派出机构的职能一般均只具有督导职能，而不具有实设政府所具有的全面管理职能。虽说建立派出机构的原意只是建立派出机构，但实践证明，派出机构经过一段时间后，总有实设化的趋势，派出机构的最后结果总是演变成实际上的实设政府。这是中国历史的古老经验。

   那么，为什么不把派出机构设置为实设政府呢？根据笔者的看法，在理论上政府管理体制最适当的管理层级可能是三级，整个国家的政府体制最后由三级政府组成，一是中央政府，二是省政府，三是基层政府。三级政府中，基层政府直接面向社会，中央政府统管全局，并负责对外事务，而省级政府则负责联络中央与基层政府之间的关系。这样做，有利于政府体制的顺利运转，有利于中央对地方的控制，也有利于地方民情的上述。但是，中国幅员辽阔，如果三级政府来管理，相对于公共事务的量和公共行政管理技术来看，总会有一级政府的管理幅度过宽，其解决的办法自然只能是在上两级政府的任一级政府设置派出机构，来分担一级政府对下级政府的督导职能。

   建国后，中国政府体制基本框架仍然是三级制，县政府是基层政府，省政府是中央与县政府之间的中介政府。其他各级政府如大区政府不是成熟的政府，实行不久便撤销了，而乡镇政府实际上也不是很成熟的政府，因为其机构设置和职能配置方面，与成熟的政府均有相当大的差距，并且在当代中国相当长时间内是作为人民公社来处理的。在这一体制下，省政府管辖的县数量众多，造成行政监督的困难，于是不得不在省与县之间设置省政府的派出机构，即地区行政公署。与此类似的是县政府管理不了数量众多的乡镇而不得不让区公所承担行政监督的责任。

   行政监督与行政领导在一定程度上可以分离，但是两者之间也有紧密的关系。领导的贯彻需要监督，而监督往往使得监督者拥有特定的领导权，从而也间接地拥有了行政领导的权力。由于这个缘故，地区行政公署设置以后，经过一段时间的实践，通过分担省政府的行政督导权而在实际上分担了省政府在本行署辖区的领导权，有着向实设政府发展的自然趋势。到八十年代以后，地市合并或市管县体制的推行，这一政府本身可能就是对地级政府不断加强的实设化趋向的认可。

   除了这一自然的趋势以外，就当代中国来说，导致地区行政公署实设化的还有体制上的原因。一是计划体制的实施，社会经济事务完全由政府直接管理，经济的发展必然导致政府机构的全面膨胀；二是在计划体制的条块管理体制下，省级政府要求上下对口设置专业管理机构，地区行署虽是省政府与县政府之间受省政府所托监督县政府的派出机构，但是在条块体制的双向要求之下，也不得不依据对口管理的原则，像实设政府那样设置种种专业行政管理机构，并履行相应的管理职能。于是，地区行政公署就变成了实际上的一级政府。

   因此，行政监督权的行使必然导致派出机关实设化的，而计划体制的条块结构也推波助澜，于是派出机构变成了实设的政府。派出机关实设化造成三级政府体制的蜕化为四级政府体制，因此要设法避免实设化。这就是当代中国地区行政公署法律地位和实际地位不动不羁的最基本的逻辑思路。

   这一逻辑是阻碍地区行政公署实设化的主要因素。从经济角度来看，就是地区行署实设化和虚设化均有成本收益比较的优劣。过于实设化，容易导致三级体制的蜕化，而过于虚设化，或者干脆不设，又容易出现中介政府控制失效的后果。最后的均衡不是地区行政公署在实际上趋向于实设化而未完全实设化，而在法律上则完全是虚设化的，但也不是纯粹的派出机构。

   二、从城乡合治走向城乡分治

   当代中国的人口比古代中国大大增加了，1995年2月中国人口已经达到12亿；当代中国的经济显然比古代中国大大发展了。人口增长和经济发展两个因素加在一起，就导致了当代中国人口达几十万万甚至上百万、数百万大城市的大量产生。据《中国统计摘要(1994)》提供的资料，到1993年底为止，中国城市数目已经达到570个，其中直辖市3个，地级市196个，县级市361个，城市人口（包括城镇人口）达到了33351万人。在过去，中国的城市发展主要体现在首都和各省级政府机关驻地城市。现在，地区行署所在地以及许多县政府所在地均得到了飞速的发展，从而崛起了一大批城市。根据世界城市发展的经验，也根据中国城市发展的实际需要，中国地方政府大家族中出现了众多的城市政府成员。由于城市面临的是城市管理，与农村政府所面临的公共事务有很大的不同，所以世界性的惯例是城乡分治，城市自己组织政府，实行自我管理。建国后很长一段时期里，中国也一直实行城乡分治的体制，在户口管理上实行居民和农民分类管理，在政府体制上则实行一般区域性地方政府和市镇政府两套体制。地级的城市政府作为省辖市管理城市事务，而机关同驻一城的行政公署则管理该城市周围的农村地区。

   城市的发展导致省辖市数目的急剧增长，中国地级政府的实设化趋向开始表现为地级市的广泛设置和市管县体制的广泛实施。进入八十年代以后，通过县改市、县级市升格为地级市，地市合并、市管县等改革，中国地级市政府仅在1992年和1993两年里就增加了12个。地市合并、市管县的改革，是城乡合治的一种尝试。它的理论基础是以城市为中心来建立自然经济发展区，发挥中心城市的龙头作用，以城市带动乡村经济发展，为最终消灭城乡差别做好准备。

   但是，城乡合治是否可行呢？现在许多人均认为这是一个创举，是一个大胆的改革实验，是可行的。这一观点在理论上需要认真检讨，在实践上需要认真检验。因为从世界惯例来看，城乡是分治的，这一惯例的形成自然有其道理。从中国目前的实践来看，所谓城乡合治，基本上仍然是板块式的合治，而不是有机的一体化合治。因为城市和乡村的生活是完全不同的领域，城市事务和乡村事务有着质的不同，城市生活具有很大的公共性，没有公共设施，城市居民一天也活不下去，城市事务地理分布集中、公务密集、经济基础雄厚、管理手段先进、管理人才济济，需要并且也有可能由市政府直接集中管理，而区政府和街道办事处只是市政府区域性的辅助制度。农村生活具有很大程度的私人性，乡民们自己生产，自己消费，用水、卫生设施、生活环境等方面的公共性远不如城市生活，农村事务地理分布分散、公务不集中、管理技术手段落后（如电就不如城市普及）、经济基础也相对落后、管理人才相对缺乏，所以需要并且也必须由区域性政府分级管理。这也许是城乡合治必须有市管县体制为辅助的根本原因吧。

   因此，市管县体制的成功与否可能是城乡合治是否成功的关键。从现实来看，市管县体制面临着巨大的困难。根据刁田丁先生等在《中国地方国家机构概要》一书中的观点，市管县体制展现了中国历史上新的城乡合治的前景，但是，数百万人口的乡村区域和千头万绪的城市区域的浩繁事务，给这种行政管理体制造成了城市和乡村两个不同的工作对象和工作重心。管县市政府所面临的管理工作的复杂性和困难，是一般市政府和地区行政公署所不曾有过的。实践证明，这种行政体制如果要健康发展，特别需要处理好如下几个问题：

   一是要合理确定管县的幅度。市管县首先是以城乡间经济联系为基础，也就是以一定经济区划与行政区划的统一为前提。这就要求在一定的地理条件、产业结构、交通通讯条件和适当比例的城乡人口、长期的政治历史联系和广大干部群众的意向之下确定管理幅度。大城市市管县过少和小城市管县过多，都会在经济上和行政上否定市管县的积极作用。

   二是领导机关的组成人员特别需要具有兼理城乡的结构和素质。在市地分设的情况下，城乡行政领导机构分别以工业和农业为重点，管理目标单一、集中和统一。地市合并或地改市，形成城乡一体、亦工亦农的局面，这就要求政府机构成员同时具有领导城市与农村、工业与农业的素质，要求改变过去单纯领导城市和工业、商业或单纯领导农村和农业工作作风与工作习惯；同时要求把城乡两方面的工作视为相互联系的整体，做到两者兼顾。

   三是要注意建立和健全适应市管县体制的工作体制，城乡行政管理体制统一于一市之内，既加强了二者之间相互联系，同时又要照顾二者之间的不同发展规律。这就要求双方有适当的分工合作的工作体制与工作制度，保证领导机构和职能机构经常深入实际，掌握城乡双方的特点，从实际出发部署自己的行政程序。

   四是要特别注意建立稳定和统一的城郊和辖县行政机构体系。市管县在经济发展与行政管理两方面优越性的发挥，不仅需要一个城乡合治的领导机关，尤其需要一个规范化城郊及辖县机构系统。否则，市管县体制就没有稳定的渠道实现对农村各项事业的行政管理体制和传递行政信息与反馈信息。五是要注意搞好城乡协调发展的基础。防止和克服市刮县现象发生，也防止和克服单纯指望城市经济支援的依赖思想。

   因此，管县的地级市集城乡两种不同的经济结构、社会结构、文化结构、生活方式于一体，种种非一致性的因素，使市政府领导机关的决策动机多样化、复杂化，这就要求决策思考脱离以往城区决策与乡区决策的单一模式，而在一体化的层次，进行全方位的思考与平衡的选择，追求同时有利于城乡双方的合理的科学的方案。

   管县的幅度、领导人兼县城乡管理的结构和素质、发展过程中城乡发展的矛盾，均是市管县体制所面临的艰巨的挑战。在应战过程中，当代中国的地级市政府基本上仍然分两手抓，一只手抓农村经济，另一只手抓城市建设。市管县体制是地级市城乡合治的配套行政体制，其目的是通过管县的市以城市经济的优势来带动县域农村经济的发展。由于市管县体制在实践上存在着很大的难度，所以城乡合治的体制在实际上成效甚微。据笔者的调查，城乡合治的地级市政府其机构设置基本上可以清晰地分成两套，一是城市管理，二是农村管理，两者之间基本上仍然处于互不相关的状态。从经济角度来看，当代中国地方政府仍然是地方经济发展的组织者、推动者和投资者，没有地方政府的努力，地方经济的发展是不可能的。在经济起步阶段，行政体制上的城乡合治势必导致经济上的重城轻乡。八十年代末以来，农村经济增长缓慢，这与全国普遍实行城乡合治，实行市管县以及类似的县改市改革，不无关系。而一向以农村经济为主的地市级政府，在地改市后其职能基本上无多大变化。比如河北省廊坊地区行署成为地级市以后，基本上仍然是一个农村型的政府，因为其驻地安次市在八十年代初转为县级市，作为城市的历史很短，城市建设刚刚起步，城市经济在整个地区经济中不占重要地位。在这种情况下，廊坊市政府在很大程度上仍然是地区行政公署，其不同之处不过是廊坊市在法律上完全实设化了。不仅如此，廊坊市是新建市，市政建设基础差，新建任务重，必须对市政建设投入大量的资源，在资源总量一定的情况下，对市政建设投资的增加势必影响对农业经济的投入，其结果就是中心城市不是带动农村经济发展，而是削弱农村经济的发展。所以，我的看法是城乡不应该合治，市管县体制仅仅适用于城市经济一体化了的城郊地区，而在与城市经济未形成一体化的农村地区，完全实行区域性的农村政府体制。当然，这一体制变革有赖于中国政府层级体制的结构性变革。

   从整个体制背景来看，当代中国政府体制有八个层次，也就是中央、省区、计划单列市、地市、县市、区、乡镇和村。其中计划单列市为副省级，是八十年代刚刚设立的，其目的是突出中心城市在区域经济中的龙头作用，加强中央政府对中心城市的领导。地区行政公署是省的派出机关，现在正在逐渐通过地改市以及地市合并等改革措施变成地级市。区公所通过并乡建镇改革正在逐渐撤销。村民委员会虽然在宪法意义上是村民自治组织，并且其工作人员工资、编制等均不在政府体制里，但在实践上仍有着一级政府的功能，与乡镇政府之间的关系仍然是上下级政府之间的关系。

   这一政府体制中间层次过多，管理成本昂贵，办事效率低下。这已经成为人们的共识，但其之所以存在并非是毫无原因的，它的存在可能与中国政府公务量大、公共行政管理技术落后、每一层级的政府有效领导和控制幅度有限等因素有很大的关系。中国政府公务量大，与计划经济体制有很大的关系因为计划经济体制需要政府全面介入经济生活，公务重、技术手段又不够现代化，就需要多层分级管理。这是中国政府体制的过去。现在，随着市场经济的发展，市民社会的发达，中国政府的职能势必越来越弱化，计划实施和监督执行型的政府将会为服务管理型的政府所取代，政府公共事务的减少，必然导致社会自治的发展。社会自治的发展就会减轻政府的责任，减轻政府的事务，从而使得政府的管理幅度有可能因公共事务的减少而大大扩展。政府的纵向层级也因此而可以减少。而现代公共管理技术的发展（如电子计算机化等）则为各级政府扩大有效领导和管理幅度提供了技术保证。管理幅度的增大，纵向层级就会因此而减少。纵向层级的减少，首先就要撤销派出机关性质的政府。派出机关的撤销、城乡的分治、社会自治的发展，这势必导致中国政府体制的结构性的变革。

   这一结构性变革成功的条件需要逐渐建设，是一个长期的过程。对此，我只能预料其最终可能的结果。从短期目标来看，中国政府的层级结构可以是中央政府―省区政府―地区行政公署和地级市政府―县政府和县级市政府―乡镇政府五级，取消计划单列市，或者转变为直辖市，或者变为省辖市；所有城市除了直辖市以外，分为地级市和县级市，地级市由省政府管辖，县级市则由地区行政公署监督管辖，取消市管市体制，市管县体制除郊区县以外，也一律取消，改为由地区行政公署监督管辖，由城乡合治改为城乡分治；制定单独的城市政府组织法，赋予其必要的城市自治权，实行中国特色的城市自治。从长期变革的目标模式来看，中国政府层级结构将变为中央政府―省区政府―市县政府三级政府。乡镇政府将变成基层自治组织。所有城市除直辖市外，均为省辖市，分为大、中、小城市，一律为市级，不再分为地级市和县级市，按照市政管理的特点，实施城市和政府特有的市政管理体制，并赋予其完整意义上的城市自治权。在这一结构模式中，地区行署已经取消，地市级变成了一般的市，与县级市同为拥有自治权的城市，中国政府层级结构最终实现了三级政府体制的理想，到那时地级政府也就完成了自己的历史使命，成为历史考据的对象了。