关键词公共服务社会化层级制行政模式后层级制行政模式

   行政改革在西方从未停止过。所谓“当代”，指的是从70年代后期至今。这一时界划分主要基于两条理由：第一，70年代后期的客观环境使改革显得十分必要和迫切，西方行政改革的普遍性、广泛性、全面性可谓前所未有。第二，这一时期西方主要国家在行政改革的总方向上趋于一致，且这种趋同似乎超越意识形态上的差别，其结果是当代行政改革与过去的改革在总方向上有不同特征。

   本文拟对当代西方行政改革的历史背景、指导理论、主要内容和改革中正在形成的新的行政管理模式的主要特点作一概括讨论。

   一、政府困境与改革的动因

   当代西方行政改革源于四大动力：①政府面临的困境；②公众对政府期望的增高；③私人企业革新成就对政府的压力和示范效应；④大众传播媒介的普及和日益增长的监督作用。其中政府面临的困境无疑是改革的主动因。

   政府面临的困境可归结为财政危机、管理危机和信任危机。这些危机被认为是政府职能扩张和规模膨胀的结果。

   从资本主义生产关系确立到本世纪30年代初期，虽然资本主义经济由自由竞争走向垄断，但就政府管理而言，基本上是一个放任时期。“政府是必要的祸害”，“管得最少的政府就是最好的政府”，是这一时期的主导哲学。

   政府职能的大规模扩张始于30年代中期。扩张主要体现在经济职能和社会职能[1]两个方面。经济职能的扩张表现为政府对市场和经济生活的大规模干预，其主要标志是凯恩斯主义宏观经济政策的盛行和随后的微观经济管理活动（如市场管制、保护产业的规制等）。社会职能扩张在美国经历了30年代和60年代两次高峰，在欧洲表现为40年代后期开始的建立“人民社会主义”和“福利国家”的努力。伴随着职能扩张的是政府规模的急剧膨胀。

   进入70年代中期，客观环境发生了重要变化：新的公共政策领域（如环境保护，科技发展等）引起了前所未有的关注：亚洲特别是日本经济的高速发展对欧美国家形成巨大压力；60年代后期出现的滞胀局面由于70年代初期的石油危机达到新的高峰，西方经济发展很不稳定；社会结构发生了重大变化，中产阶级成为社会主体。

   上述变化首先意味着政府的职能还要继续扩张。这种扩张既表现在新的管理领域（如环保、有组织的科技开发等），又表现在新的服务职能上（如制定指导性经济计划、建立经济和市场信息高速通道、帮助企业提高国际竞争力）。其次，经济不稳定一方面使政府收入减少，另一方面导致社会保障开支大幅上升，政府陷入入不敷出的窘境。第三，由于中产阶级成为社会主体，靠增加税收解决财政危机的传统方法在政治上已日益不可取。简言之，政府职能和责任增加，财力资源有限又无获取新资源的良策，从而陷入财政危机之中。

   伴随着财政危机的是管理危机和信任危机。政府规模过于庞大导致管理中的失调、失控、官僚主义和效率低下，其结果是政府形象受损和普遍存在的信任危机。

   政府面临困境无疑是当代行政改革的内在动力，上述其他三条则是促使改革的外部压力。两股力量共同作用的结果，使全面深入的行政改革在70年代后期显得十分必要和迫切。

   二、公共选择和管理主义――改革的主导理论

   改革呼唤着新的理论。适应改革的需求，西方行政学中出现了公共选择、新联邦主义、新合作主义、管理主义等新的思潮和流派。就实践中的影响而言，公共选择和管理主义无疑是当代行政改革的主导理论。

   作为一个独立的学术领域，公共选择(Public Choice)被定义为“对非市场决策的经济学研究”。作为行政学中的一个思潮或学派，公共选择关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定与执行，因此它又被称为“官僚经济学”。在用种种经济学理论、模型、方法对政府行政管理活动进行分析之后，公共选择对政府困境及其原因做出如下诊断：

   1.政府机构的关键性特征之一是其产出的非市场性质。允许一个机构对一特定服务的提供进行垄断的通常理由是为了避免浪费性的重复生产，但其结果是使这些机构免除了竞争压力而变得没有效率。

   2.政府机构产出的质与量难以测定和量度，因而公众和民意机关难以对它们的工作效率实施有效的监督和控制。

   3.公共机构内部的规章制度严格而又死板，缺乏有效激励机制，从而在公务员内部形成了逃避风险、不事创新，不求有功、但求无过的普遍心态，使公共机构失去追求效率的内在动力。

   4.由于历史原因和技术上的困难，政府预算未能和效率联系起来，于是产生了预算的误导作用：机构负责人视工作绩效为维持扩大本部门预算的能力，提高效率节省开支只能导致下一年度预算额的削减。其净效应只能是政府规模的巨大扩张。

   5.理想的官僚已不复存在。个人主义、利己主义、在追求公共效用时至少部分地追求个人效用的最大化，已成了公务人员的普遍特征。

   值得指出的是，除了运用一套经济学的方法得出上述结论外，公共选择对政府面临的问题及其原因的分析并无独到之处。其独到之处在于它提出的解决问题的出路。与传统行政学致力于改革完善政府本身不同，公共选择关注的中心是政府与社会的关系。它认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”。既然政府内部问题重重且历次改革收效甚微，那么最好的出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争，从而使公众得到自由选择的机会。具体来说，公共选择主张：

   1.组织类型的理性选择。私人企业，非赢利性公共机构，半独立性公共公司，政府官僚机构等各种类型的组织，都可以提供公共服务。但在特定的情况下对特定的服务来说，某一类组织会比其他组织干得更好，由此产生了组织类型的理性选择问题。过去的错误在于对官僚组织的过分依赖，尽管没有证据表明它在效率和服务质量方面比其他类型组织更胜一筹。

   2.市场机制与个人选择。市场机制主要是竞争机制――公私组织之间，公共组织之间的充分竞争。这种竞争给公众提供了“用脚投票”（即自由选择服务机构）的机会。公民由此获得了至高无上的市场权力：就像顾客通过对产品的选择决定企业命运一样，公民对服务机构的选择可以决定单个公共机构的存亡。这必然迫使公共机构竭力改善服务以赢得更多的“顾客”。

   3.分权化。分权化并非公共选择学派首创，但公共选择的分权主张有其特色：分权可以达到“权威分割”(Fragmentation of Authority)的程度，而且应允许不同组织之间在职能和管辖区域上的重叠交叉。这样公众才有自由选择的可能。

   4.公共服务组织小规模化。规模小，数量才能多。数量多，选择才会更为便利。小到何种程度？公共选择提出了四条标准：便于控制，有利提高效率；政治代表性；体现地方自治。

   5.自由化，其主要表现是放松管制――包括放松市场管制和社会管制。

   公共选择的核心是所谓的“市场价值的重新发现和利用”。

   “管理主义”(Managerialism)又称公共管理学派，它关注的中心是政府自身及其管理活动。遗憾的是，管理主义虽贵为“主义”，却没有一个基本的理论体系和概念框架。它仅被定义为“公共行政的传统规范与工商企业管理方法的融合”。管理主义的基本观点是：公共部门与私人部门之间在管理上并无本质差别；私营企业的管理比政府部门优越得多；借用私人企业的管理人员和管理理论、原则、方法、技术来“重塑政府”，是提高政府工作效率的捷径。

   三、社会、市场管理与政府职能优化

   西方政府面临的困境是职能扩张的结果。因此，改革的第一要务是政府职能的调整和优化，即首先解决应该管什么不应管什么的问题。职能调整理当有增有减，但在现时的客观环境下，改革的侧重点是政府职能的减少。具体来说，改革有以下主要内容：

   1.非国有化(De-nationalization)。非国有化即公有企业和公用事业的产权转移或私有化。[2]它是西方盛行的全面私有化的主要内容之一。鉴于国有企业具有国有国营、国有独立经营、政府控股和公共公司等不同性质，非国有化相应采取了不同形式，私有化后企业与政府的关系也各不相同。当然这种形式的私有化并非新创造，但当代私有化不仅范围广、规模大、形式灵活多样，而且具有超越意识形态的特征。[3]非国有化的原因很多，但从政府角度看，这样做至少有如下益处：①减少了政府的管理职能和责任。②减少了政府雇员人数并缓解了由此产生的管理困难。③私有化后企业能够在资本市场上获得资金，改善生产条件，改变了过去对政府投资的依赖。④出售企业增加财政收入，减少了政府的财政赤字。

   2.自由化(Liberalization)。自由化主要表现为缓和规制(deregulation)，包括社会规制，市场管制，保护产业的规制等等。改革的重点是放松对市场的管制。

   政府对市场的管制始于19世纪后期，20世纪急剧增长。管制机构所制定的规定、标准汗牛充栋，涉及到社会生活的各个角落。管制活动中暴露出来的问题主要有：有关机构之间职能重叠而又缺乏协调，所制定的规则、标准等不尽一致；管制机构虽独立于立法和行政机关，但易受管制对象压力集团的影响，有的甚至为其所左右；管制加剧通货膨胀，增加了消费者的负担；导致市场价格扭曲，其结果是限制了竞争，如此等等。然而，政府管制能力不足，疲于应付，吃力不讨好，也是放松管制的重要原因。

   放松管制酝酿于70年代初期，70年代后期付诸实施，80年代形成高峰――放松管制扩大到越来越多的领域，盛行于西方各主要国家。“市场和竞争就是最好的管制”成了流行的口号。显然，改革无异于原始信条和放任政策的回归，虽然客观环境有了很大的不同。

   3.压缩式管理(Cutback Management)。压缩式管理是为了应付财政困难而采取的新的管理策略，所涉及的主要是政府的社会服务职能。其具体措施包括：公共项目系统排序(systematic priority setting)，分清主次，拨款时区别对待；中止效率和效益不佳的社会项目，解散相应机构，遣散有关人员；有选择地降低社会服务的总体水平[4]；逐步实行公共服务使用者付费制度(usercharge)，节约公共开支。

   可以看出，政府职能优化的核心是放手政策。只有对那些不该管的事放手不管，才能集中财力和精力把该管的事管好。

   四、社会力量的利用和公共服务社会化

   政府职能优化解决的是政府该管什么，不应管什么的问题，下一个问题是政府该管的事如何管。西方对这一问题的解决可以归结为两条：一是利用市场和社会力量，推行公共服务社会化；二是改革政府部门的行政管理体制，以提高效率和管理水平。公共服务社会化在实践中主要采取以下形式：

   1.政府业务合同出租(Contracting-out)。合同出租即把政府的一些工作任务推向市场。私营企业的竞争获胜者与政府主管部门签订合同，前者完成任务并达到合同规定的标准，后者支付合同约定的报酬。政府工作合同出租并非始自70年代，但70年代以来的合同出租无疑上升到一个新阶段：出租浪潮席卷西方各国，其内容也由过去的机关后勤事务扩大到政府的业务工作。据初步观察，这一时期相继走向市场的政府业务工作包括环境保护，公用设施维护，消防和救护服务，讨还债务，选民登记，公共管理人员录用，犯人的监护管理，决策咨询与政策设计，公共项目的论证与规划，政策效力评价，项目影响评价，公共组织绩效评估等领域和方面。

   2.以私补公，打破政府垄断。即用说服、宣传表彰、政策优惠等手段鼓励和吸引私人资本投入到原来由政府包揽的事业中，如中小学教育、社会保险、退休保障、廉价住宅建设、医疗服务等领域，弥补政府财力和服务能力的不足。

   3.建立政府部门与私营企业的伙伴关系。固定且正式的伙伴如美国的通讯卫星公司，联邦房地产协会等。这些公司履行政府所要求的特定的管理职能，政府合作部门则在土地征用等方面给其“伙伴”以某种形式的优惠。非固定的伙伴关系与合作则采取核发许可证时提出一些附加条件等形式，要求私营公司提供特定的社会服务。

   4.公共服务社区化。具体措施如鼓励各社区建立公益事业如养老院、残疾人福利中心等；政府机构如社会工作部门、警察局出面组织邻里互助、街道联防等以改进社会服务或控制犯罪活动。

   公共服务社会化无疑提出了一个在维持一定职能和服务水平的前提下实现政府机构和人员削减的有效途径。此外，提高工作效率，降低财政支出，利用市场对公共机构形成竞争压力，也是西方政府热衷于公共服务社会化的重要原因。

   五、政府部门内部的管理体制改革

   政府部门内部的管理体制改革包括组织机构改革，权责关系的调整，人事制度的改革，管理方法和技术改革等方面，其目的是提高政府工作效率、效益和服务质量。当代改革的最显著特征是公共行政中的管理主义(Managerialism)倾向，即引进私营部门的管理人员和管理理论、原则、方法、技术来“重塑”政府。具体来说，改革包括以下主要方面：

   1.利用信息技术革命新成果，建立完善行政管理信息系统，包括决策支持信息系统和管理信息系统。前者如各国政府诸部门建立的多样化的决策信息系统和政策方案分析选择系统，后者则以英国的部长管理信息系统(ManagementInformation System for Ministers)最为著名。

   2.分权与权力下放。分权与权力下放既涉及到中央与地方的关系，又涉及到中央政府部门内部上下级关系。后一方面是当代行政改革的热点，其中最激进的当属英国的“下一部行动方案”(The Next Steps)和新西兰的公司化改革。两者的共同之处是把部内的中下层组织转变为具有独立性质的单位[5]，实行经理负责制――经理被赋予机构、编制、人事管理和财务等方面的极大自主权。这一改革实现了上下级关系由直接隶属到合同关系的转变，上级对下级控制由着眼于工作过程到着眼于工作结果的转变，体现了决策与执行分离和分权制度化的趋势。

   3.部门内部的组织结构改革。现代管理信息系统所形成的规范化的直接的沟通渠道无疑降低了中间管理层次的中转作用。因此，伴随着种种分权化努力，政府部门内部的组织结构正在发生变革：不同部门的层级结构趋于多样化；中间管理层次减少；幕僚机构的权力受到限制并被削弱；上下级权责关系及控制方式相应改变。

   4.公共人事制度改革。70年代初，美国全国公务员联合会主席宣称：公务员制度是作为恩赐制、分肥制的对立物而出现的，其主要目的是保障社会公平。然而“当今的核心问题是政府的生产率和效率，……在这些方面，公务员制度显然失败了”。这一看法预示着公务员制度的重大变革。20年来，西方公务员制度确实在经历一场“静静的革命”，传统公务员制度的一些重要原则和核心特征正在被动摇：①由于合同用人制的推行和独立核算中心（或公司）不受现有文官法规限制的用人制度，公务员的永业原则已名存实亡；②政治中立原则受到严重挑战。撒切尔政府以提高文官的政治敏感性和响应性(political se-nsitivity and responsiveness)为名，加强对高级文官的政治控制，导致高级文官政治化。美国国会两院则以政治中立使公务员成为政治上的二等公民为由，两次通过了公务员政治权力法案。[6]③独立管理原则被动摇。公务员选拔录用晋升方面的权力逐渐转移到政务官或行政部门手中，独立文官管理机构的权力被削弱，有的甚至被解散。随着上述重大变化，人们的注意力转到了人力资源开发、公共部门劳工关系、代表性官僚制(representative bureaucra-cy)、公务员激励机制等方面。

   5.提高服务质量，改善公共机构形象。指导思想上强调顾客取向(cust-omer orientation)和服务对象为中心，具体措施如：①公共服务提供小规模化，打破传统划片服务的办法，从而给公民提供“用脚投票”即自由选择服务机构的机会；②在公共服务机构之间引进市场竞争机制，期望“顾客主权”能形成对公共机构的压力；③推行公民参与管理，并借用“市场检验”方法，定期广泛征求公民对公共服务的满意程度。这里特别值得一提的是英国保守党政府的“公民宪章”(Citizen＇s Charter)运动，它体现了明确的服务标准、公开性与透明度、礼貌服务、公民自由选择、完善的投拆受理机制、“金钱的价值”(Value for Money)[7]等六个特点，被认为是提高公共服务质量的有效途径。

   6.公共行政传统规范与工商企业管理方法的融合。一方面，通过各种方法，吸引私营部门管理人才到政府部门任职或兼职。另一方面，大力引进私营企业的管理技术和方法，如绩效评估、全面质量管理、组织发展、人力资源开发等，以提高政府部门的行政效率。

   六、当代改革与行政管理模式的转换

   当代西方行政改革是对前期行政管理实践的检讨和反思过程，同时也是对新时代、新环境的适应过程。打破层级制，建立适应后工业社会和信息时代的“后层级制行政模式”，既是当代行政改革的自觉目标，又体现了这一改革的重大意义。

   迄今为止的行政管理实践中，以韦伯为代表的层级制模式一直占据主导地位。层级制模式以政府垄断为基础，权力高度集中，严格的规章制度，过程取向的控制机制，官吏非人格化等是其主要特征。层级制之所以过时，主要在于它不能解决当代政府面临的两大核心问题――责任(Accountability)和效率。过分集权和死板的规章制度压抑人的积极性和首创精神，最终导致效率低下，这一点已为人们所共知。更为重要的是，传统的责任保障机制已经失灵。传统的责任保障机制以间接性为其特征――公众通过投票选举等手段来控制政务官，政务官再利用人民赋予的政治权力控制公务员。从理论上说，任何环节出问题，都可能导致责任保障机制动作失灵。而现实是两个环节都出了问题。首先，由于现代影响、操纵民意的技术的出现和广泛应用，公众很难再用投票实施对政治家的控制。同时，现代行政管理活动的极端复杂性，行政组织的巨大规模，管理技术的高度专门化和分工，使政务官失去对公务员的有效控制。结果是公共组织失去对公众的责任感。其表现如自我中心，自我服务，曲解民意，漠视公共需求等等。因此，完善公共组织责任机制，提高行政效率，成了后层级制行政模式的两大主题和主要目标。

   后层级制行政模式仅是行政管理诸种新模式的统称。迄今为止，西方学者共归结出下述四个具体的行政管理新模式：

   1.市场模式(Market Model)。市场模式的主要特征是：相信市场和社会的自我调节、自我适应、自我完善能力，减少政府干预，实现政府职能优化；淡化传统公私之间的界限，利用市场和社会力量提供公共服务，弥补政府财力和服务能力的不足；在公共组织内部引进市场竞争机制；引进私营企业的管理人员和管理理论、原则、技术方法等等。市场模式的着眼点是建立公众对公共机构的直接控制机制，即通过给公众提供充分的自由选择机会，建立公共物品和服务的买方市场或“顾客主权”。据认为，这种市场式的控制机制比传统的间接控制机制要有效得多。从上面的讨论可以看出，市场模式是当代行政改革实践中的主导模式。

   2.非管制政府模式(Deregulating Government Model)。与市场模式相同，非管制政府模式也主张减少对社会和市场的干预，放松政府对外管制。但它的侧重点是把放松管制观念应用于政府机构的内部管理。其主要特点是：①简化内部规章制度，取消过程取向的控制机制，相信公务员个人的责任心和能力；②强调道德驱动原则(Ethics-driven)，即通过强化对公务人员的个人道德和职业道德教育，实现公务人员公共责任感的内在化，靠个人觉悟而非外部控制来促进和保证公共利益。③分权与权力下放，给下层组织和公务员个人以自主权，发挥其积极性和创造力。

   3.参与模式(participation Model)。其主要特点是：①组织结构上压平层级制，减少中间管理层次，实现分权制度化，从组织上保证下层自主权；②组织内部的参与管理，如强调自下而上的观念，全方位信息沟通，推行参与管理新技术如全面质量管理、质量周期等；③参与决策，特别是政策目标群体的参与。

   4.灵活政府模式(Flexible Government Model)。灵活性表现在行政管理的各个方面都随客观要求和环境变化而具权变特征。如组织结构上，多用临时机构如特别委员会、项目小组等解决非经常性问题。同时，常设机构的规模也随需求变化而及时扩张收缩。在决策上，对不同的政策问题采用不同的决策方式，跨部门决策时建立临时协调组织等。

   传统模式与后层级制模式之间的区别可归结为：传统模式以政府垄断为基础，新模式则以公私融合、公私之间的竞争为特征：传统模式以经济、效率为主要目标和判断政府工作的标准，新模式则更注重顾客服务(Customer Servi-ce)和质量；传统模式的着眼点是行政活动的投入和过程，新模式则着眼于行政活动的输出及其结果，即它关注的是做了什么，有什么效果，而不是去告诉人们如何去做。后层级制模式还处在形成和发展过程中。

   综上所述，西方公共行政正在经历一场革命性变革，其广度和深度可谓前所未有。改革是对前期行政管理实践的检讨和反思过程，也是对新时代、新环境的适应过程。致力于传统行政管理模式向新的“后层级制行政模式”的转换，使当代西方行政改革具有划时代的重要性。因此，深入研究30年代以来西方公共行政的历史，当前改革的动因、进程、主要措施及其客观效果，对于实现我国行政管理现代化具有重要的借鉴意义。

   注：[1]本文所用“社会职能”一词，不是与政府的阶级统治职能相对而言的，而是指政府经济管理职能之外的社会保障与公共服务职能。

   [2]“私有化”一词的涵义有狭义与广义之分。狭义上的私有化仅指国有企业的产权转移。广义私有化还包括自由化(Liberalization)，合同出租(Co-ntracting-out)，财源替代(Substitution)等各种形式。

   [3]超越意识形态即不论是保守派还是自由派，甚至“社会主义”政党执政的政府，都在推行私有化，尽管私有化的深度和广度有所不同。

   [4]中止在营社会项目是降低社会服务总水平的主要形式。在遇到项目受益者强烈反对的情况下，西方政府往往采取其他变通办法，如资源限制（即维持在营项目但大幅度减少对它们的拨款）、附加受惠条件（如要求失业者参加一定的公益劳动才能领取失业救济）等等。

   [5]这些独立单位英国称为执行局(Executive Agency)，开支中心(CostCentre)，责任中心(Responsibility Centre)等，新西兰则统称为公司(Corporation)。

   [6]公务员政治权力法案1976年通过后被总统否决。1993年由克林顿签署，已生效。

   [7]通俗地讲，“金钱的价值”就是政府每笔钱都花得值。它既表现在每一笔钱都花在该花的地方，又表现为每一笔投入都取得最大可能的效果。

   参考文献

   1.丹尼斯?缪勒著，王诚译《公共选择》，商务印书馆，1992年版。

   2.Adrian Leftwich(ed.),New Developments in political Science:An InternationalReviewof Achievements andProspects(Hants:EdwardElgar,1990).

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   4.Norman Flynn,PublicSector Management(HemelHempstead,Harve-ster,1990).

   5.Anton Cooray,"Toward More Efficient Administration:Citizen'sCharter in the UK and Hong Kong's Performance Pledge Programme",inHong kong Public Administration.Vol.2, No.2 (September,1993).

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   7.Grover Starling,Managing the Public Sector (Homewood,Illinois:The Dorsey Press,1977).

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