“有关政府与经济关系的问题既是政治学，也是经济学的核心问题，无论对计划经济还是市场经济都同样重要。”（查尔斯?林德布洛姆蒂：《政府与市场：世界的政治―经济制度》，三联书店出版，1992年，第1页）。对政治与经济发展关系的研究历史渊源久远，最早可以追溯至法国孟克列钦重商主义思想，18世纪，亚当.斯密、李嘉图为代表的古典经济学说对政府与经济关系研究产生了重大的影响并为今后政治经济学的发展奠定了基础，19世纪末20世纪初，随着资本主义国家政治经济的发展变化，一些新的经济学学说不断涌现出来。例如德国的新历史学派、美国的制度学派、边际学派、数理经济学派，以阿弗里德?马歇尔1890年出版的《经济学原理》为代表的“新古典政治经济学”。20世纪30年代机之后，随着凯恩斯主义的兴起，在国际学术领域，政府干预主义思潮与自由放任主义思潮一直主导着政府与经济发展的研究。在具体实践过程中，各个国家依据本国不同的实际情况，在处理政府与经济发展关系中采取了不同的理念模式，如美国的自由资本主义发展模式、德国的社会市场发展模式、瑞典民主社会主义发展模式、日本法人式以及东亚的政府主导型发展模式等等。不同的政府干预经济的模式对各个国家政治经济以及社会发展产生了不同的影响。本单元从把握有关政府与经济发展理论的脉络及发展方向的基础上，通过重点探讨某些经济政策的政治含义、自由放任与积极干涉之间的取舍以及在经济全球化背景下亚洲地区的政治经济发展和亚洲金融危机与政治有关的成因，加深对政府与经济发展的理解认识把握。

    政府的经济角色

    约翰?穆勒在其《政治经济学原理》一书中，将处于政府角色分为必要的政府角色与可选择的政府角色，其中，必要的政府角色包括保护人身与财产的安全、防止和制止暴力和欺诈，以及增进普遍福利。而可选择的政府角色主要是指命令式干预或非命令式干预。近代意义上的政府产生于资本主义经济基础和结构之上，在资本主义发展的不同阶段，其政府角色并不完全相同。在早期自由资本主义阶段，政府主要承担“守夜人”的角色，很少干预经济生活，“自由放任”是当时奉行的信条，人们普遍认为“管得最少的政府，就是最好的政府”。30年代经济大危机之后，“看不见的手”一度失效，政府角色从自由放任转向国家干预。1933年美国总统罗斯福实行“新政”，政府角色表现为对整个社会经济生活的大规模干预。70年代出现的“滞胀”，则表明资本主义国家政府的干预性角色又走过了头，于是，各主要发达国家又对政府角色开始进行重大调整，从“看得见的手”发展到“有限制的适度的国家干预”，即市场机制与国家干预这两只手的结合。一直到现在，西方主要发达国家的政府角色还在作继续的调整。世界各国的经验表明，政府角色设计的合理和优化，直接关系到社会经济的可持续发展。

    一、经济自由放任的思潮

    1、新古典学派的论点

    阿弗里德?马歇尔1890年出版的《经济学原理》为代表的“新古典政治经济学”。他将供求论、生产消费论、边际效用论、节欲论等各种经济理论组合在一起形成一个折中的理论体系。这种理论体系，以完全竞争和充分就业为前提假设，完全从供给与需求的角度来解释时常价格的形成和波动，并借以说明资源的配置和收入分配问题。根据这一理论体系，资本主义经济制度不但使每种生产要素都得到了应得的报酬，而且还可以自行调节社会经济运行中的各种矛盾，从而是完善的，因此该学派认为通过市场的自行调节，可以实现充分就业，因此国家干预是不必要的，应实行自由放任的经济政策。在1929-1933年的经济大危机中，由于传统的新古典经济学理论无法解释经济危机的根源并提出有效的解决方案，因此它的主流学派位置也被凯恩斯主义所取代。

    2、新自由主义理论

    本世纪70年代之后，由于西方发达国家普遍的 “滞胀”局面难以通过政府干预手段加以克服，主张经济自由的新自由主义重新占据了经济理论的中心位置。他们认为：政府的角色既不能像计划经济中那样配置资源，调节经济，也不能像凯恩斯主义所主张的那样，运用经济政策干预经济，而只是维护市场经济的秩序，就像在足球比赛中那样，政府仅仅作为裁判员维护比赛秩序，绝不是作为运动员参加比赛。并出现了货币学派、公共选择学派、供给学派等不同理论流派。

    货币学派，货币学派强调反对政府实行财政政策，主张经济自由，实施有效的货币政策和浮动汇率。其主要代表人物是弗里德曼，弗雷德曼认为：“自由市场的存在当然并不排除政府的需要，相反的政府的必要性在于它是竞赛规则的制定者，又是解释和强制执行这些已经被决定的规则的裁判者，时常所做的是大大减少必须通过政治手段来决定的问题范围，从而缩小政府直接参与竞赛的程度。” （弗雷德曼：《资本主义与自由》，商务印书馆，1986年，页16。）弗里德曼反对政府过分干预社会经济，他认为，政府的角色是相当有限的，主要是维护纪律秩序，规定财产权内容，制定市场游戏规则，补充私人慈善事业和对缺乏能力的人的照顾。（弗里德曼：《资本主义与自由》，第27―39页，商务印书馆，1986年版。）

    公共选择学派

    所谓公共选择也就是政府选择，其主要代表人物布坎南在《自由、市场和国家》一书中指出，政府的角色主要就是设法将社会磨擦的系数和交易费用降低到人们认可的范围。资本主义国家原准备通过政府介入、加强国家干预来弥补市场缺陷，但是，用来弥补市场缺陷的政府角色并非完美无缺。人们原指望政府能够办好市场办不好的事情，结果却发现政府干预反而降低了经济效益和社会效益。因此公共选择学派主张在政府部门实行竞争机制，对政府的支出和税收加以限制，

    供给学派强调自由放任，让市场机制自行调节经济等。主张实行见水、减支政策，以促进供给的增加。

    德国弗莱堡学派认为，在“社会市场经济”中，政府的角色既不能像计划经济中那样配置资源，调节经济，也不能像凯恩斯主义所主张的那样，运用经济政策干预经济，而只是维护市场经济的秩序，就像在足球比赛中那样，政府仅仅作为裁判员维护比赛秩序，绝不是作为运动员参加比赛。 

    二、政府干预主义思潮

    政府干预主义起源于“重商主义”。 “重商主义”认为政治与经济的结合是以政治的支配地位为了前提的，政府决定经济发展。由于财富、权力和对贵金属的占有是密不可分的，因而国家的权力必须通过追求财富和金银来实现。政府为了积聚贵金属而组织对外贸易，安排对外贸易结构，而这些都是为实现国家安全和自给自足的政治目的服务的。

    为适应西方资本主义进入了垄断阶段以后的需要，英国经济学家庇古在《福利经济学》一书中指出，政府应该广泛干预社会经济。早在本世纪20年代末，作为“新重商主义”的凯恩斯在《就业、利息与货币通论》一书中就指出：“政府的机能不能不扩大，这从19世纪政治家来看，或从当代美国的理财家来看，恐怕要认为是对于个人主义之极大侵犯，然而我为之辩护，认为这是一切现实的办法，可以避免现行经济形态的全部毁灭。”[1] 在国际贸易方面凯恩斯主张政府干预对外经济贸易活动，利用贸易顺差保持国内充分就业。而凯恩斯则是政府干预理论的集大成者，他认为，政府不仅要对市场失败的方面进行干预，而且对于市场成功的地方也需要政府保护。他指出，政府不应该再是社会秩序的消极保护人，而应该是社会秩序与生活的积极干预者。世界银行现任副行长、原克林顿政府经济顾问委员会主席约瑟夫?施蒂格利茨在1997年底世界银行的一次大会上指出，政府应具有六项作用与角色：1.促进教育；2.促进技术进步；3.支持金融部门；4.进行投资基础设施和制度的建设；5.防止环境恶化；6.建立和维护社会保障体系。

    凯恩斯的政策主张以国家干预经济为核心，以需求管理为着眼点，主要包括三个方面：增加消费以提高消费品的需求，实行 通货膨胀以降低利率，用政府支出来弥补私人投资不足，。凯恩斯政策主张的核心是改变自由放任主义，实行政府干预经济的政策来提高社会需求，实现充分就业，其内容 包括刺激私人需求和政府直接进行投资两个方面。

    三、依附理论与国家中心论

    猪口孝认为，世界市场以超越国境的交易关系为中心形成的。世界经济主要影响国家的征税能力和经济架奴能力，进而影响到社会的生产力和生产热情，换句话说，由于国民经济在统一世界市场中的结构性位置不同，国家的贫富受到很大制约，根据依附理论，周边国家一般依附于中心国家，他们国力弱小，行政网络不能控制到基层，也不可能对国家进行渗透。[猪口孝，《国家与社会》，经济日报出版社，1989，页27-35]依赖论者假定国内的发展受外国公司与国家利益的抑制，同时地方性累积亦要求对社会团体与阶级采取经济压抑性措施。这些假定强调冲突与支配的重要性，而较不强调共识（1987:238-239）。由此可见，冲突与共识在国家发展上作用是同等重要的，在国家体制变动相关战略性选择的探讨时有必要同时考虑。 另一种取向就是依赖论者的观点。他们重视国家体制对世界政经体系的依赖，以及社会体制内阶级冲突的高估，相对地忽视环境适应战略的不可避免性以及发展层次的顺次性。

    另外，在现今第三世界国家所遭遇到的“低度发展”(underdevelopment)问题上，国家干预的解决方式具有特殊意义。自国家领导战略”(state-led strategy，这是指国家机构为了达成发展目标对私人部门的决策以及市场交易上做持续的及有选择性的干预）及“国家诱导战略”(state-induced strategy，这是指在国家为了追求发展目标而建立的较广泛的政治、法律、间结构及经济架构范围之内，私人部门在其战略执行上扮演关键性角色）之间区分

    第三世界激进派国际政治经济学的主要代表人物包括阿根廷学者劳尔?普雷维什和埃及学者萨米尔?阿明，也有人将他们列入马克思主义学派。[2]普雷维什也是“中心－外围”理论的最早倡导者之一，他认为，中心－外围结构的本质是支配与被支配关系，外围国家能够以何种方式加入和在多大程度上受惠于中心资本主义，取决于它们能够在多大程度上满足中心国家的利益需要。作为一种模仿型资本主义，外围国家永远不可能赶上中心国家，出路只有通过建立国际政治经济新秩序来打破这种不合理的世界结构。阿明也是围绕中心－外围结构来展开其论述的。他认为，资本积累向世界范围的扩张导致中心－外围结构的形成，外围资本主义社会构成的特点在于前资本主义和现代资本主义结构并存，导致其对中心资本主义的依附，要改变这种状态，必须建立自己的一体化工业体系，必须加强外围国家间的合作（即南南合作），实现集体自力更生，必须努力打破现存的国际政治经济旧秩序，并最终消灭资本主义“世界规模的积累”和资本主义世界体系。[3] 猪口孝认为，世界市场以超越国境的交易关系为中心形成的。世界经济主要影响国家的征税能力和经济架奴能力，进而影响到社会的生产力和生产热情，换句话说，由于国民经济在统一世界市场中的结构性位置不同，国家的贫富受到很大制约，根据依附理论，周边国家一般依附于中心国家，他们国力弱小，行政网络不能控制到基层，也不可能对国家进行渗透。[猪口孝，《国家与社会》，经济日报出版社，1989，页27-35]

    四、自由放任与积极干涉之间的关系

    自由放任与积极干涉之间的关系，反映到现实政府中也就是政府与市场的相互作用问题，这也是最有争议的理论命题和最有意义的现实问题。。前面已经介绍了经济自由主义和政府干涉主义两种思潮发展，以下对市场经济以及政府作用进行简单介绍：

    一般来讲，政府与市场既可以发挥不同的作用，也可以起到互为补充的作用。发挥市场的作用，并不否定政府的作用；同样发挥政府的作用，也不否定市场的作用。政府的作用是补充市场，而不是替代市场；政府的作用是对市场友好，而不是排斥市场市场

    1、市场经济的作用以及有限性

    市场经济主要解决的是3个W问题 ，即生产什麽、如何生产、以及为谁生产。市场根据需求决定生产什麽，并且依照边际生产力理论作最有效用运用稀缺资源。市场经济是人类迄今为止所发现的较为有效的配置资源的形式，无论是国际市场竞争，还是国内市场竞争，都会给企业和技术进步带来强烈的刺激因素，从而摆脱技术创新、技术变革的羁绊，以市场经济作为中国经济体制改革目标模式是明智正常，是无可争议的。

    市场经济并不是才能的，不应当把它加以神化。这需要我们超越这种神话，超越“看不见的手”的自由市场经济的范式在失效主要发生在资源配置方面有关公用物品方面（common goods）。例如环境污染问题另一方面一些国家非起作用不可的领域。国家若不在这些领域发挥作用，整个市场经济就无法运转，更谈不上甚么效率之类的高标准了。这些领域包括：（１）维护主权和领土完整；（２）制定和实施法律，维持社会基本秩序；（３）界定产权，保护产权；（４）监督合同的执行；（５）维系本国的货币的价值。

    另一方面财富分配不公问题与此同时，我们应当认识到，。一个有效的政府是经济与社会持续发展的必要条件，它能够对市场经济和个人活动起催化作用、促进作用和补充作用，既要提高政府自身的效率和使用公共资源的效率，也要提高和改进政府的能力。国家在向市场经济过渡过程中应当发挥积极的作用。既使在成熟的发达的市场经济国家中，政府在纠正市场失灵和组织有效市场方面的作用也是不可缺少的；市场转型本身产生不稳定、不公平和多种痛苦，没有政府支持，既不可能建立市场机制，也不可能减少转型成本和社会风险以及政治不稳定；

    2、政府的作用以及有限性

    一般市场经济国家政府具有5项基本职能；维护主权和领土完整；制定和实施法律，维持社会基本秩序；界定产权，保护产权；监督合同的执行；维系本国货币的价值。政府对市场失灵领域干预具有6项职能：提供公共物品；保持宏观经济稳定；使经济外部性内在化；限制垄断；调节收入和财富分配。所有这些政府职能并不意味着经济体系将采用统一的标准，各国还需要更多的选择。每个国家的政府到底应当具备什么职能，发挥什么作用，则取决于本国国情以及基于对经济、社会和政治问题的权衡，而不是一味地扩大职能或缩小职能。

    政府也是一个有缺陷的机构。首先决策者面临信息不完全和不对称问题，；其次公共机构或政府官员的目标常常是部门利益目标或者个人目标，并不一定代表公众利益目标或国家目标，；再有各种利集集团利用寻租方式影响政府政策以谋私利，从而将其所获收益以及成本转嫁他人或其他集团利益；最后，政府机构存在大量的极其普遍的滥用职权，工作效率低下等弊端。政

    3、在自由放任与政府干涉之间合理做出取舍

    因此，在对自由放任或是政府干涉政策进行取舍之时，应该把国家发展的、社会的、结构的人类发展方面与宏观经济分析放在同等重要的位置。作为一个整体考虑，社会结构方面是指廉洁、高效的政府，有效的法律体系和司法系统，组织良好的、监管有力的金融体系，确有保障的良好的社会安全网；人类发展方面是指教育发展、科学和技术发展、知识传播，为落后地区赶超先进地区提供了可能性；物质方面是指提供干净水和排污设施，寻求足够的、可靠的和适当价格的能源，提供道路、交通和通讯，没有现代通讯便不能战胜贫困，不能提供平等和机会，保持环境、保护民族文化持续发展。社会经济的发展不仅使更多的人口受益，而且也使利益受损的人得到必要的、基本的补偿（包括经济补偿和非经济补偿）。改革不仅应坚持效率原则，而且也应坚持政府原则，使社会弱势人群获得最大利益。改革有多种途径，调整有多种方案，不能一味强调改革的“效率最大化”目标，还应兼顾改革的“成本、风险或代价最小化”目标，在多种方案中总能设计出使社会脆弱群体，如失业工人、下岗职工、贫困人口、退休人员、高龄老人（指80岁以上老年人口）、妇女、残疾人等特殊群体获得最大利益，使受损害者得到补偿的方案，尽一切力量使受损者数目和他们的损失减少到最小的范围和程度，这样的方案既能达到改革的经济目标、同时也能达到改革的社会目标。

    作者单位：香港中文大学政府与行政管理系

    注释：
    
    [1]凯恩斯：《就业、利息与货币通论》，商务印书馆，1983年版，页323-324。
    [2]克里斯?布朗：《马克思主义国际政治经济学方法》(Chris Brown: Marxist Approaches to International Political Economy)，载：巴里?琼斯主编：《政治经济学的各个领域》，第122－141页。
    [3]参见：劳尔?普雷维什：《走向一种发展的新贸易政策》(Raul Prebisch: Towards a New Trade Policy for Development)，纽约：联合国出版局1964年版；《拉丁美洲：发展的问题》(Latin America: A Problem in Development)，奥斯丁：得克萨斯大学出版社1971年版；萨米尔?阿明：《西非的新殖民主义》(Samir Amin: Neo-Colonialism in West Africa)，哈姆斯沃斯：企鹅出版公司1973年版；《一种世界规模的积累》(Accumulation on a World Scale)，萨索克斯：哈维斯特尔出版社1974年版；《不平等发展：外围资本主义社会构成论文集》(Unegual Development: An Essay on the Social Formations of Peripherial Capitalism)，纽约：每月评论出版社1976年版；《帝国主义与不平等发展》(Imperialism and Unequal Development)，萨索克斯：哈维斯特尔出版社1977年版；《全球危机的动因》(Dynamics of Global Crisis)，伦敦：麦克米伦出版公司1982年版。另见：金应忠和倪世雄：《国际关系理论比较研究》。