人民法院机构设置及审判方式改革问题研究

2000年11月24日 14:11 王利明/姚辉

司法公正是我国法制建设的最重要的内容，而公正的司法制度是对受到侵害的人民权利给予救济的关键一环，也是实现社会公正、保障法律得以正确实施的最后一关。（注：王家福等《论依法治国》，载《法学研究》第18卷第2期。）按照党的十五大报告的要求，进一步推进司法改革，对我国司法机关从机构设置、职权划分到管理体制、诉讼制度、监督制约机制等各个方面进行必要的完善和改革，应该置于当前法制工作的首要位置。而这其中首要的突破，是法院的改革。

以下就人民法院机构设置及审判方式的改革谈几点看法。

一、关于人民法院的机构设置

众所周知，当前司法审判工作中最大的弊端是地方保护主义以及裁判不公。任建新同志在1997年3月第八届全国人民代表大会第五次会议上所作的《最高人民法院工作报告》中即指出：“在过去的一年里，全国法院工作取得了进展，但也存在一些缺点和问题，主要是：一些案件审判质量不高，特别是少数经济、民事案件裁判不公”。而导致裁判不公的原因之一是地方保护主义。从现实情况看，产生地方保护主义，尤其是致使在民事、经济审判中地方保护主义发展、蔓延有多方面的原因，但概括起来主要是两个方面：一是由于少数法官将审判工作为经济建设服务曲解为替本地区的经济建设服务，或者由于收受本地当事人请吃送礼等而未能做到严肃执法、秉公裁判；二是一些地方的党政领导出于维护本地区利益的考虑，干预民事、经济审判，要求法院照顾本地一方当事人，法院则难以抵制地方党政领导的压力。（注：参见李浩《论改进管辖制度与克服地方保护主义》，载《法学家》1996年第5期。）审判实践中常见的是各级地方领导从维护本地法律关系主体以及地方的特殊利益的目的出发，在执法活动中置国家法律及案件事实于不顾，偏袒本地当事人，损害外地当事人的合法权益，对法院的审判工作横加干预。就某一案件的审理过程而言，从是否受理、由谁审理，到如何审理（比如公开还是不公开）、判决还是调解、判决后如何执行等，各个环节都有可能遇到来自法院内外方方面面的指令。其结果，一方面是法院执法严重不公，比如对外地当事人起诉的案件不及时立案，对跨地区的涉及本地当事人的案件则争夺管辖权；随意地追加外地当事人为诉讼当事人并判令其承担责任；对外地司法机关的工作不予配合或予以刁难，对外地当事人胜诉的判决不予执行或消极抵制；等等。另一方面，某些素质较差的法官则以地方保护主义为保护伞，徇私枉法，处处为本地当事人开脱责任或谋取利益，任意曲解法律，歪曲或掩盖事实真相，千方百计、不择手段地单纯维护本地当事人的利益，同时也用以换取个人的好处及非法利益。由于地方保护主义猖獗，导致现实生活中当事人不敢在外地起诉和应诉，有时即使侥幸胜诉，也无法使案件判决结果得以执行，“赢了官司赔了钱”，法律的严肃性因此受到极大破坏；而争管辖现象愈演愈烈，亦使司法的统一性遭到质疑。

这些现象的存在，对我国社会主义市场经济的孕育发展是极为有害的。建立社会主义市场经济制度是一场深刻的法制改革，为了防止市场经济的自发和消极作用，必须造就新的市场经济法律秩序。与计划经济不同，新的社会主义市场经济法律秩序必须符合市场的统一性、自由性、公正性、竞争性和市场的可控性等条件（注：参见任建新主编《社会主义法制建设基本知识》，法律出版社1996年10月版，第104页。）。而要维护全国市场的统一性，首先要求全国市场经济活动遵循统一的法律、法规，严禁人为设置壁垒和障碍，导致市场被人为肢解分割。要达到市场的公正性，首先要做到法制同一，即一切市场参加者，在市场经济中应遵守同样的法律法规，不容许有同一行为因行为者或行为地不同而服从于不同法律规则的情况存在。（注：参见任建新主编《社会主义法制建设基本知识》，法律出版社1996年10月版，第105页。）地方保护主义的发展蔓延，必然损害了法律的公正性，并使审判权成为可与当事人进行交易的对象，长此以往，徇私枉法、滥用审判权现象将不可遏止。统一市场将被分割和垄断，（注：参见李铁映《解放思想转变观念建立社会主义市场经济法律体系》，载《法学研究》第19卷第2期。）正如有的学者所指出的，不断蔓延升级的民事、经济审判中的地方保护主义现象，正日益严重地破坏法制的统一，亵渎法律的尊严，损害法院的形象，动摇着人民群众对共和国审判制度的信赖。如果不能迅速有效地解决这一问题，经济审判工作就无法真正负担起服务于建立社会主义市场经济体制的任务，统一的全国性大市场的建立也会因此而延宕。（注：参见李铁映《解放思想转变观念建立社会主义市场经济法律体系》，载《法学研究》第19卷第2期。）

解决上述现象的根本措施之一，是保证司法公正，自上而下建立健全一套合理有序的司法审判系统。为此首先需要从人民法院机构设置上建立一套保障司法公正的机构体系。我们认为，所谓机构设置包括两个方面，一是各级法院的设置；二是法院内部机构的设置。

（一）法院的设置

目前，我国的法院除了各专门法院及军事法院的设置外，主要分为四级，即基层、中级、高级人民法院和最高人民法院。按行政区划设置的地方各级法院，实行的是块块领导，司法管辖区域从属于行政管辖区域。除最高人民法院是由中央设置并由中央财政拨付经费外，其他各级人民法院都分别由各级地方解决其人财物。尽管宪法明确规定人民法院依法独立行使审判权，但这仅是就其业务或职责而言的，至于法院的组织关系、人事管理、办案经费、物资装备等方面，则均由地方负责。虽然人民法院组织法规定下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督，但这种纯粹业务上的监督关系，在与人、财、物三权分离的情况下，由于缺乏实质性的内容，往往起不到应有的作用。

比如，在法院的人事管理方面，现行的法官管理体制延用的是地方主管、上级法院协管的传统干部制度。法官制度是干部人事制度的一部分，法官级别等同于行政级别。虽然法官的产生依照法律规定的程序进行，但法官的资格、待遇、职极、晋升、奖惩等方面，则是按国家行政干部进行管理，实行的是干部职务系列等级制，即科员、副科、正科、副处、正处、副局、正局等。这种体制对于专业性要求较高的法院来讲，显然是不够科学的。个别基层领导从未学过法律或从事过司法工作，但为了获得诸如副县级、副地级、副省级之类行政级别上的安排，亦可经由上述体制进入法院，成为法院各项实际工作的领导者。更重要的是，由于法院一般干部本来就属政府人事部门管理，这便使地方行政长官实际握有法院干部的升迁选拔大权。

法院现行的经费管理体制则更是产生和助长地方保护主义的一个重要原因。因为在目前的经费管理体制中，法院本身的部门利益和地方团体利益结成了相互依附的“锅与碗”关系。法院吃拿地方财政这碗饭，就难以摆脱自我保护的本能要求及其与地方的感情纠葛。在这种情况下，地方保护主义，实质上也是自我保护主义。（注：参见《中国司法制度改革纵横谈——全国法院系统第六届学术讨论会论文选》，人民法院出版社1994年版，第424页。）

要改变这些状况，必须从人财物三方面真正实现法院的独立，进而摆脱司法的地方化和行政化。

在法院的人事管理体制上，自1995年以来，全国各级人民法院相继成立了法官考评委员会，最高人民法院举行了初任审判员、助理审判员的全国统一考试。这些作法，对于现行法官制度的改革，对于法院人事制度的科学化、法制化管理，具有重大而积极的意义，同时也为今后的深化改革开辟了道路。我们建议，应当废除目前仅凭领导意志与好恶决定而后报人大任命的形式考核任命法官的作法，应当在目前工作的基础上设立与各级地方行政部门相分离的专门的法官考试与选拔中心，由其通过考试为各省市任命法官，而高级法官则一律由中央司法考试与选拔中心任命。这样做的目的，是通过法院自身的垂直领导，首先从人事上脱离地方各级的束缚。取得法官资格，不管是初级法官还是高级法官，必须通过严格的考试。通过考试和考核，把政治品德、法律知识、文化素质高，忠于人民、廉洁奉公、主持正义，必要时敢以身殉职的人选拔到机构中来。（注：刘海年《依法治国：中国社会主义法制建设新的里程碑》，载《法学研究》第18卷第3期。）使法官资格的取得及晋升体现公开、平等、竞争、择优的原则，真正做到能者上、庸者下，不辱法官的光荣称号与使命。（注：《中国司法制度改革纵横谈》，第394页。）其实，中国自古即有通过考试选拔人才的传统。正如有的学者所言：中国古代的科举考试尽管有许多弊病，但其进步意义在于，它能通过考试将社会上合格的人才吸收到政权中来。如果我们没有对司法队伍的资格考试，就难以避免一些庸才滥竽充数。（注：王家福等《论依法治国》。）从国外经验来看，与中国现行法律制度体系具有更多渊源的大陆法系各国，都设立了针对那些选择法律职业的大学毕业生的司法培训或司法考试制度。例如在日本，法官、检察官和律师这三类主要法律职业者的研修统一到隶属于最高法院的日本司法研修所中进行。任何一个打算从事法律职业的大学法科毕业生都必须参加淘汰率高达97%的国家司法考试，成功者作为“司法门徒”进入研修所进行为期两年的司法研修；研修结束后还需要经过一次考试方能开始其各自的职业生涯。由于极其激烈的竞争和极高的淘汰率，从而更提高了法律职业的价值。（注：参见贺卫方《法律教育散论》，载《湘江法律评论》（第一卷），湖南出版社1996年版，第11页。）在我国，通过统一考试而选拔法官也是十分必要的。

在财力和物力方面，目前体制的最大弊端，是无视法院作为审判机关的特点，将其与行政机关一样采用地方经费包干。由于法院经费没有从行政经费中独立，经费的项目和标准也缺乏明确的法律规定和法定程序，因而各地法院经费只能依赖地方财政提供，导致法院在财政上过多依赖地方。对此，我们的建议是要增强各地上缴中央的财税，由中央财政作为专项支出，对司法部门的经费实行单列，由中央财政统一预算，逐级专项下达，用于各地法院。如果实现法院经费的单列及统一预算，对诉讼费等实行统收统支，不再借手地方财政，必将使法院真正获得经济上的独立，斩断地方保护主义滋生的一个重要根源。

在法院组织体系、人事体制及财政体制的全面独立上，可选择司法区域的独立为改革的突破口。所谓司法区域的独立，即改革现行的按行政区划设置地方各级人民法院的体制，使司法管辖区域不与行政管辖区域重合。（注：王家福等《论依法治国》第470页。）考虑到法院的重新设置是一项繁重而艰巨的任务，不可能在短期内完成，有关方面应当设计一个较长的规划予以通盘考虑。作为过渡性安排，可先在几个大区设置若干个最高法院的派出机构（这种机构类似于美国的巡回法院，在设计上可借鉴其作法）。这种机构的设置，首先可将许多民事经济案件的审级提高，比如在中级人民法院审理的，可提高至高级人民法院审理；而二审审理的可提高到最高人民法院的派出法院审理。其次则可提高诸如死刑复核程序的级别。而提高死刑复核程序的级别也是十分必要的。当然，从长远看，最好的办法还应是设立法院系统自上而下的垂直领导。

（二）法院内部机构的设置

法院现行的内部管理体制大体是：人民法院正、副院长构成院级行政领导层。案件的审理，由法院内部的各审判业务庭完成，庭长是主持审判业务庭工作的中层负责人。法院内部集体领导审判工作的组织机构是审判委员会，具有对重大疑难案件的讨论决定权。合议庭和独任庭则是人民法院具体承办案件的审判组织。除基层人民法院审理一审简单的民事案件适用独任制外，中级以上的各级法院、基层人民法院审理非简单的民事案件均适用合议制，即由三人以上单数的审判人员组成合议庭审判民事案件。应当说，这套机构设置的模式是基本符合我国的国情的，实践中出现的问题，多数在于机构内部的运作上。

1.审判委员会

《中华人民共和国人民法院组织法》第10条规定：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”但目前的状况是，审判委员会权力过大，在一些地方法院，不仅重大疑难案件由审判委员会决定，就是一些普通案件，也往往提到审委会去讨论，由此产生了如下问题：

(1)审判委员会的委员们不一定都是民事、经济审判方面的专家，更不会都是这方面的业务主管，他们对民法理论及民事经济审判并不是都具有专门研究。针对所讨论的案件，仅仅只是靠听汇报或看材料就提出处理意见。民法学本身是博大精深且专业性极强的理论体系，尤其是一个复杂的民事案件，动辄卷宗上千页，证据数十个，单靠短短数十分钟的汇报，何以窥得案件全貌。指望审判委员会的委员们如此匆匆浏览加讨论就对所有案件给出科学公正和合理的解决，岂非天方夜谭！

(2)我国审判方式改革的一项重要内容，是真正落实公开审判制度。而审判委员会决定案件，只是凭听取有关人士的汇报，委员们根据汇报发表各自的意见，这就难以全面了解当事人双方各自的证据和理由。大量民事经济案件均由审委会决定，与公开审判的原则及要求，是背道而驰的。

(3)某些法官为偏袒一方当事人，往往把案件甩给审判委员会，并以带倾向性的汇报影响后者，使其作出对己有利的决定。这样，体现个人私利的判决，可能经由集体决议的方式表现出来，从而有可能歪曲了审判责任制。

尽管《中华人民共和国人民法院组织法》规定审判委员会应讨论重大或疑难案件，但我们认为，在民事、经济案件的审理上，应尽量限制提交案件的条件及数量，使审判委员会将工作重心放在总结审判经验上。而不应过多地处理民事、经济案件。我国的市场经济体制尚处在创建的初期，新的问题、新的纠纷类型层出不穷，在这种情况下，非常需要及时总结审判经验，从而有效地指导法院的审判活动。事实上，总结审判经验正是审判委员会法定的首要任务。当然，应当看到，在面对某些行政干预太多的案件时，将案件提到审判委员会去讨论，可以免去审判人员的麻烦和困难，在这种情形下，审判委员会的存在，无疑是为法官树立了一道挡箭牌。但这也只能作为特殊的情况来考虑，总的来看，审判委员会还是应将重心放在宏观的审判工作指导及经验总结上，即使是对具体案件的指导，也一定要严格限制于重大、疑难案件。另外，即使是经审判委员会讨论过的重大疑难案件，也应实行错案责任追究制度。

2.业务庭及业务庭负责人

从80年代以来，我国各级法院的业务庭呈逐渐增多的趋势。从最初的民、刑庭，增加到后来的经济、行政庭；为加强执行，则设立执行庭，为处理信访告诉申诉，又专设了告诉申诉庭。近几年法院内部新增了不少业务庭，诸如知识产权庭、房地产庭、消费者权益保护庭、赔偿委员会等，而原先的民庭、经济庭也大都再分为了民一、民二、经一、经二等庭。由于业务庭的划分及收案范围缺乏统一的标准和科学性，导致彼此交叉，职能模糊；机构重叠，人员增多，力量分散。而另一方面，由于在多数情况下，合议庭或审判员在案件审判前须将所理案件向业务庭庭长报批，由后者予以“把关”，结果业务庭虽多，但审判员反而并无权力。

我们建议尽量减缩业务庭的设置，按照科学合理的原则及方案，重新划分业务庭并明确其职责。尤其是对业务庭的负责人，应进一步规范其在审判工作中的作用和角色。在我们看来，业务庭的庭长，其主要职责应该是案件的分配、业务的指导、日常行政工作的管理以及有关政策的上传下达等，而不应是对具体案件的把关和审批。实际上，我国法院对案件的审批有明确具体的规定，院长、庭长对案件的审批，必须在符合法定程序的前提下，才能进行。

3.合议庭

法律规定人民法院审理案件的方式主要是合议制，（注：《中华人民共和国民事诉讼法》第40条、第41条。）而合议制的具体体现就是合议庭。但是，在司法实践中，合议庭的作用并没有得到充分发挥，突出的问题表现在合议庭自身的运作以及合议庭中陪审员作用的发挥两个方面。

就合议庭自身运作而言，存在的问题主要是“合而不议”。就大多数案件来说，名义上是合议庭审理案件，实际上是由“主办人”或“承办人”一人审理，其他合议庭成员不直接参与，评议案件也是主审法官的意见起主要作用，其他成员多数情况下不进行实质性的合议，只表个态；个别的甚至先裁判然后再分别通气，既不“合”也不“议”。还有一种情况，是案件判决前要经庭长、院长“把关”审批，合议庭对案件的处理实际上没有完全的决定权。有些地方还明确提出：合议庭或独任审判员只负责查明案件事实，不负责适用法律。（注：景汉朝等《审判方式改革实论》，人民法院出版社1997年9月版，第50页。）从制度设计角度看，案件审理采用合议制并运用合议庭方式，是为了强调合议庭各成员发挥自己的聪明才智，互相补充制约，形成整体智慧和优势，防止法官个人认识上的失误、审判工作中的专断和司法腐败的产生。（注：景汉朝等《审判方式改革实论》，人民法院出版社1997年9月版，第51页。）而无论是“合而不议”还是层层审批，都完全背离了上述宗旨。

合议庭中陪审员作用的发挥亦是合议庭中存在的突出问题。陪审制首先在英国形成，并为世界其他国家所承袭或借鉴。典型的现代陪审制度的特点是：陪审团由普通公民组成，陪审员在审前对案件没有任何倾向性意见，陪审团在诉讼过程中始终处于冷静旁观的地位，陪审员单独行使事实裁定权。（注：左卫民、周云帆《国外陪审制的比较与评析》，载《法学评论》1995年第3期。）可见，陪审员的设置，是与一定的诉讼模式及审判方式紧密联系在一起的。

在我国，人民陪审员是由公民依法选举的参加法院审判活动的人员。在审判活动中，人民陪审员与人民法院审判员具有同等的权利。但是，目前全国各基层法院陪审员的出勤率极底，有的地方因此常常临时抓差随便找人，或者干脆不再请陪审员陪审，致使陪审制度名存实亡。即使有陪审员参加陪审，大多也都不提前阅卷，而是开庭审理时才被召来，对案情一无所知，庭审时根本无法介入。这样，整个案件的审判及其他工作大都是由法院审判员一人进行，陪审完全成为陪衬。（注：《审判工作热点问题透析》，人民法院出版社1997年3月版，第348页。）

为解决上述问题，一种改革方案是舍弃现在较为普遍存在的只陪不审、形同虚设的人民陪审员制度，代之以真正意义上的陪审团制度。在案件的审理当中，由陪审团对案件的事实予以认定，法官则仅负责适用法律。当然，此种改革方案涉及到极为复杂的配套改革问题，在实施时确有一定的难度。

另一种可行的改革方案是，借鉴我国目前经济纠纷仲裁中仲裁庭的设置方法，实行投票制。案件的裁判结果，由合议庭成员投票决定其意见，如不能达成一致，则可将案件提交审判委员会讨论。

如采用上述方案，则相应需要扩大合议庭的编制，尤其是在第一种方案中，陪审员的数量必须大大增加；而对陪审员个人素质的要求也相应更高。在组织陪审团或确定陪审员时，就必须尽量吸收法学界的专家学者，或者，在衡量或挑选人民陪审员时，应当考察其是否具备一定的法律知识或法学素养。

4.建议在人民法院设立专家咨询机构

考虑到目前各级法院总体上执法水平尚有待提高，并须充实加强力量，尤其是考虑到案件的审判质量的提高，我们认为有必要在各级法院设置专家咨询机构。该机构的成员由专家、学者以及对法律较有研究的专业人士组成，基层法院不具备条件的，也可跨地区聘请一些大城市或大专院校的专业人士参加。人民法院专家咨询机构的主要职能，是对案件提出咨询意见或参考性方案，以供法官在审理案件时考量。但是，专家咨询机构及其成员的意见只起参考作用，不对案件的最后审理结果作决定。其实，现在在北京、上海、深圳等一些大城市和较发达地区，法院已比较自觉和经常地邀请专家学者对审理中的案件提供咨询或发表见解，最高人民法院也常常聘请大专院校及研究机构的专门人士参与司法解释的制定及案件的讨论。这些作法已经产生了极其良好的效果，法院对此也很满意。我们应当总结这些成功的经验，使其真正成为一项制度而落到实处。

二、法官独立审判及责任制

法院的执法，最终是通过一个人格化的终端——法官来体现的。法院的严格执法、公正裁判，除去制度上设计外，实际就是法官的严格执法和公正裁判。也正是在这个意义上，法官的审判行为常被视为“伸张正义”、“主持公道”、殚恶彰善、抑浊扬清的“善行”（注：柴发邦主编《体制改革与完善诉讼制度》，中国人民公安大学出版社1991年版，第127页。）；法官就是“青天”。这也就难怪英国最著名的法官布莱克斯通(William Blackstone)要把法官誉为“法律的保管者”、“活着的圣谕”。而被美国人推为民族英雄的本世纪初美国最高法院法官霍姆斯甚至还把法官定义为“是法院要作出的判决的预言”。（注：柴发邦主编《体制改革与完善诉讼制度》，中国人民公安大学出版社1991年版，第104页。）

然而，目前实际情况是，在法院内部，经常实行审理和判决分离，即对案件的审理由独任审判或合议审判的审判人员进行，而对案件的最后裁判却由庭长、审判委员会、主管院长等最后决定。在法院外部，上级法院对下级法院的独立审判也时有不适当干预，如某些案件在案件作出裁判前，上级法院对下级法院的具体案件定调划框甚至对个别案件直接下达判决指示（也包括下级法院主动请示要求先定后审）。这实际上是将行政隶属关系混同于法院的审判监督及审级监督关系，事实上干扰了法院独立审判。对于这种状况，目前尚缺乏有效的排除机制。（注：钱卫清《法苑新论》，法律出版社1996年3月版，第4页。）

我们认为，法官执法中的公正首先依赖于法官的独立审判及法官责任制，这其实是一个问题的两个方面。具体来说，所谓法官独立审判和责任制，是指法官享有全权审理和裁判案件的权利，同时对自己的不正确或错误裁判承担完全责任的审判工作制度。（注：《中国司法制度改革纵横谈》，第391页。）众所周知，司法权是中立性权力，司法权若不保持中立，法治便无法推行。保持司法中立，需满足两个基本条件：一是独立审判，法官除向法律负责外不向任何机关负责；正如马克思所说，“法官除了法律就没有别的上司。”（注：《马克思恩格斯全集》第1卷，第76页。）二是在体制上司法权只接受监督不接受命令。指挥方式在审判中须绝对避免。（注：徐显明《论“法治”构成要件》，载《法学研究》第18卷第3期。）同时，在赋予法官的独立地位和相对较大的权力的情况下，必须建立和完善明确的法官责任制。从诉讼制度的发展来看，一方面是世界各国的立法及司法实践不断重视和强调法官的主动精神和创造意识，表现为立法中一般性条款受到重视和司法中自由裁量权的运用。而另一方面，制度上对法官个人行为的制约也越来越趋于强化。建立法官的独立审判和责任制，也应当成为我国当前的审判方式改革所应追求的目标。

宪法所规定的法院独立行使审判权，实际上体现为法官独立行使审判权。我们认为，这是一个有机的整体。法院的审判活动并不是抽象的，是由法官具体体现的；法官不独立，法院的独立、审判权的独立都无从谈起。有一种观点认为中国是法院依法独立审判，不是法官独立审判，这一体制决定了有些案子不能由法官说了算。我们觉得这一看法显然不妥。第一，现行的审判体制，其中许多作法是建国初期乃至解放前革命根据地的法院的作法的习惯性延续，那是在特定历史条件下，基于实体法和程序法都缺乏、审判员的水平普遍不高的情形而产生的。现在的情况已经有了很大的变化。第二，所谓法院独立审判而不是法官独立审判，其具体作法之一是案件由庭长、院长审批。而实际上，庭长、院长的这一权限并无法律依据。这样做，其实超越了法律赋予其应有的职权范围。人民法院组织法和民事诉讼法及刑事诉讼法都明确规定人民法院审理案件实行合议制和独任制，换言之，只有合议庭和独任审判员才是法定的审判组织，其他任何组织及个人，包括人民法院内部除审判委员会以外的组织和个人，都不能代替行使审判权。第三，法官不独立的结果，是约束机制缺乏，责任不明确。强化审批的初衷，是担心法官权力大了会“搞鬼”，于是层层汇报、层层把关、层层审批，其实这样做照样可以搞鬼，而且承办人可以不负责任。（注：参见王怀安《关于审判方式改革的几点思考——在最高人民法院咨询委员会第四次会议上的讲话》。）由于案件层层审批，大量案件由庭长、院长或审判委员会决定，案件审理的好坏不能与法官个人的责任联系，即使是错案，也往往找不到负责任者。更为糟糕的是，责任不明为徇私舞弊创造了条件，审判人员可以在集体的名义下，行个人私利，而且不会或难以受到追究。

尤其应当看到，在这样一种体制下，法官容易养成不思进取的惰习。当个人法律素养的高下并不决定案件的审理的时候，恐怕没有太多的人会费心去钻研业务，也不会太在乎案件处理的质量。这样做的结果，是使法官成为一种人人皆可为之的职业，法官职业的专业技术性荡然无存。

我们认为，应当将独立审判落实到法官个人，确立法官在诉讼中独立的地位、权利和责任，明确责任制。使法院的院长、庭长等行政高中层领导放弃对审判组织承办的案件的审批和干涉，从“案必躬亲”中解脱出来。这样，法院院长可以将主要精力置于领导法院的全面工作上，庭长可将主要精力放于分类组织安排依法应由本庭审理的案件、负责对本庭承办的案件进行总结和研究指导、配合法院的其他机构抓好本庭司法行政工作等方面，（注：蔡彦敏《论市场经济形势下民事诉讼结构的调整》，载《政法学刊》1994年第3期。）从而真正发挥其职能。

法官的独立审判，首先要求法官独立公正地审判，为此需要完善一整套机制。这当然可以通过制定严格的法官职业道德和职业纪律来达到，如法官不得擅自与当事人接触，不得接受当事人吃请，离退休的法官在一定期限内不能在本地任律师等等。但我们认为，更重要的是从制度上制约和限制，以保障司法公正。

1.将公开审判落到实处。有关公开审判的具体看法及建议，见后面的专门论述，此处不赘。

2.必须明确规定法官不得介入庭外的事实调查活动。《中华人民共和国法官法》第30条第12项规定：法官不得“私自会见当事人及其代理人，接受当事人及其代理人的请客送礼”。此项规定尽管合理，但缺乏制度的保障。实践中，由于法官与当事人接触太多、打成一片，给腐败现象的滋生提供了机会。“案子一进门，两头都托人”；有的法院甚至由当事人一方或当事人的律师付费，到外地直接采证或办案，或与一方当事人一同办案。杜绝此类现象的根本措施之一，是改变现行审判方式，取消主要由法官在庭外进行调查取证活动的作法。具体而言，是由诉讼的职权主义转变为当事人主义。

传统的民事诉讼体制在经历了结构性的变革后，已基本上由以法院对诉讼运行的职权干涉为特点的职权主义转变为以当事人主义为特征的民事诉讼基本模式。在所有实行市场经济体制的国家里，其民事诉讼的基本模式都是当事人主义。这种现象实证地说明了经济体制与民事诉讼体制相互关系的本质。（注：参见张卫平《转制与应变——论我国传统民事诉讼体制的结构性变革》，载《学习与探索》1994年第4期。）当事人主义民事诉讼模式的基本特征是当事人在诉讼中始终处于主动和能动的地位。与职权主义下的情形相比，作为裁判主体的法官从基本意义上讲是消极的和被动的。按照职权主义的模式，法官可以以自己独立收集的证据为依据对案件进行裁决，法院在诉讼中完全不受当事人双方陈述的约束；在各种具体程序的发动和终结方面，法院具有主动性和决定性；在证据收集方面，法院可以在当事人主张的证据范围以外收集其他任何证据，等等。而按照当事人主义的民事诉讼基本模式，法院裁判所依据的事实来源于当事人，法院只是对当事人所提出的事实以真伪为根据进行取舍，法院不能在当事人主张的事实范围以外主动收集证据；裁判所依据的事实以及裁判的请示都必须经过当事人双方的辩论，否则不能成为裁判的依据和对象；诉讼程序和其他辅助性程序都必须由当事人自己主动发动。（注：参见张卫平《转制与应变——论我国传统民事诉讼体制的结构性变革》，载《学习与探索》1994年第4期。）在审判方式改革中，我们已开始强化当事人的举证责任，今后我们应当创造条件，逐步实行当事人主义，据此，在案件的正式审理开始之前，法官应尽可能避免与案件材料的接触，以免对纠纷的是非曲直产生偏见。法官（以及陪审员）在庭审过程中，应随着双方当事人及其律师的陈述，随着证据的相继提出和对质，逐渐地了解案件原委，并形成对案件的裁决。（注：朱苏力等《关于司法改革的对话》，载《市场社会与公共秩序》（公共论丛），第162页。）而法院调查收集证据的目的只是核实当事人所提证据的原真实性，法院不应主动收集当事人主张事实以外的证据。值得注意的是，现行民事诉讼法虽已将原来“审判人员必须认真审阅诉讼材料，进行调查研究、收集证据”的规定修改为“审判人员必须认真审核诉讼材料，调查收集必要的证据”，（注：见《中华人民共和国民事诉讼法》第116条和《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第87条第1款。）但仍然引导着审判主体过早投身于纠纷的解决之中，既易使审判主体失却中立、*然的立场，又不利于充分调动双方当事人举证和诉讼的积极性。（注：参见蔡彦敏《论市场经济形势下民事诉讼结构的调整》。）

应当弱化庭前活动，强化庭审活动。我们认为，案件的事实部分，应由当事人在法庭上通过提供证据或辩论来认定，至多也只是由陪审员或书记员予以调查，法官在开庭前绝对不得与当事人或其律师私自见面。此项要求，既要作为工作纪律来约束案件的承办人，也应化作相应的诉讼制度体现在审判程序上，比如，一方当事人在发现主审法官有上述行为之后，可提请其回避。

3.认真实行错案追究制。严格地说，法院在审理案件中即使有过失，也不应承担法律责任，但在我国当前为反腐倡廉、保障司法公正，实行错案追究制是必要的。从实行的情况看，尚未达到预期的目标。主要的原因之一是错案范围不十分明确。按照传统的司法观念，凡是裁判所认定的事实与客观事实不符的，都是错案。就民事、经济案件而言，主要是指事实认定错误。然而，审判方式改革的结果是“以证据为根据”而不是“以事实为根据”（注：景汉朝等《审判方式改革实论》，第59页。），这样，符合证据所证明的事实而不符合客观事实的裁判，并不能被认为是错案。其实，从大量的案例来看，所谓错案，并非一定表现为事实认定错误，而是兼有法律适用严重不当、裁判严重不公、证据认定错误等情形。例如，根据已确认的基本事实及法律的明确规定应判合同有效却认定为无效，应当认定无效的却认为有效；根据基本事实本应由被告负责，却强拉与案件无直接关系的第三人承担责任，等等。毫无疑问，因这些错误所导致的案件裁判，当然也应属于错案范畴。

独立审判和法官责任制，其前提是要求法官具有较高的政治及业务素质。按照英国近代著名法官科克(Edeward Coke)的经典说法，法律上各种案件“是由人为理性和法律判决来决定的，而不是由自然理性来决定的；法律是一门艺术，在一个人能够获得对它的认识之前，需要长期的学习和实践。”（注：转引自［美］诺内特及塞尔兹尼克《转变中的法律与社会》，张志铭译，中国政法大学出版社1994年版，第69页。）与自然科学以及社会科学的许多其他门类不同，法律与人类社会生活有着千丝万缕的联系。没有社会生活经验的人，对于法律纠纷是难以作出明智而公正的裁判的。（注：朱苏力等《关于司法改革的对话》，载《市场社会与公共秩序》（公共论丛），第164页。）在诉讼过程中，无论是对案件事实的认识确定、证据的审查判断，还是对所适用的法律的选择，都不能不受到审判主体自己的世界观、社会政治见解、价值取向、文化水平、专业修养、思维能力、审判经验、禀性情操、情感意志以至生活经历、生理状况等诸多因素的影响和限制。（注：蔡彦敏《论市场经济形势下民事诉讼结构的调整》。）从这个意义上说，英美法在法官选任上所采用的“年长加精英”的模式，确是符合法律这个行业的专门要求的。在赋予法官全权审理案件的权利和责任后，法官要想办好案子，就必须精通业务、提高水平。从制度上说，应相应完善以下配置：

1.法官的任职资格及选拔淘汰机制。法官应少而精。法官的选拔应由专门的机关负责进行。建议成立“法官资格审查考核委员会”，专门负责法官的考试考核及选拔录用。我们建议法官应有一定的司法实践经验或法律工作经验，从未从事法律方面工作的，不能立即担任法官。

2.法官的考核。应该说，对法官实行考核，在我国已经形成制度。《中华人民共和国法官法》就在其第8章专门规定了“考核”。不过，从实际的运作来看，现实所实行的考核，尤其是对法律知识的考核往往流于形式，具体表现在：一是内容过于简单，公式化、单一化，不足以考出真实水平；二是考核均由法院内部自己掌握，缺乏约束。《中华人民共和国法官法》第19条就规定：“对法官的考核，由所在人民法院组织实施。”

真正意义上的法官考核，应该不仅仅是对某个或某些概念、名词的记忆或解释，而应是对法律的实际掌握和运用、对具体案件的分析及判断、对证据的辨别和取舍以及公开审理中对法庭庭审的组织驾驭。另外，当然还应包括对法官个人品行、工作业绩等的考察。这样的考核，就其内容而言，决不仅止于卷面考试，还要考查办案质量、判决书的制作、庭审的表现等多个方面。最后，考试一定须由被考核者所在法院以外的专门机构进行，否则不足以保证考核的质量。

3.法官的淘汰。对于考核不合格的法官，应安排其从事其他工作。法官职业，原则上不应是铁饭碗。一个法院内部，除极个别业绩突出、德高望重的人可作终身法官外，其他人都不应是终身制的。

4.强调法官职业的技术性，否定其行政性。法官应当分成若干级别，每个级别内部可再细分，以刺激法官不断努力上进。现行法官法设专章规定了法官的等级；从而在法律上首次确认了实行法官等级制度。根据该法第16条，中国法官分为四等十二级。但必须强调的是，法官的级别绝对不能等于或套用行政级别。应当明确，法官等级既不是职务，也不是职称或者衔级，而是针对法官特点所创设的独立的法官序列。主要是对法官的技术性的评价，不能套用行政级别。行政级别的套用，一方面根本否认了法官的职业性和专业性；另一方面也刺激了一些不相干的人为了套取行政级别而挤进法院。

5.法官应成为高薪阶层。在法制发达国家，法官的收入一般都较为丰厚，法官收入高于公务员，是世界大多数国家的通例。之所以这样，一是因为法官的职业及其审判行为被视为一种复杂劳动，法官是纠纷的最后裁判者，理应获得较高的物质补偿；二是高薪制更有助于养廉。（注：柴发邦主编《体制改革与完善诉讼制度》，第130页。）法官职业的特点决定了法官应尽量避免以营利为目的的活动，因而不可能从其他途径获得收入，薪金几乎是其唯一的收入来源。这样，国家就必须保证法官享有相对优厚的待遇。长期以来，中国法官没有自己的工资序列，而是适用国家行政人员的工资序列。法官法虽然对法官的工资、保险等福利作了专章规定，（注：见《中华人民共和国法官法》第十二章“工资保险福利”，该法第36条还首次以法律形式确认了法官可以享受“审判津贴”。）但这些规定尚缺乏具体的可操作性，而且国家有关部门也尚未拿出实际的方案和履行实际的步骤。当然，培养法官的廉洁作风不能只凭高收入，毕竟法官这种职业往往“被看作是超脱狭隘的自身利益的一切考虑的。”（注：科特威尔《法律社会学导论》中文版第262页，转引自柴发邦主编《体制改革与完善诉讼制度》，第131页。）但对法官实行高薪制，仍应作为整个改革措施中的一个重要环节加以考虑。实践证明，为了使法官队伍稳定发展，使更多的优秀的法律人才进入法院担任法官，并使其能抗拒腐蚀，一方面应不断加强对其进行职业道德教育，与此同时，还应在国家经济发展的基础上，不断提高他们的物质待遇，充分认识以俸养廉的必要性和重要意义.

三、关于审判方式的改革

所谓审判方式，简单地说就是指因法官和当事人在诉讼活动中所处的地位和发挥的作用不同而形成的审理案件的方法和形式。（注：景汉朝等：《审判方式改革实论》，人民法院出版社1997年9月版，第5页。）为了适应建立社会主义市场经济体制的需要，人民法院的审判工作必须提高质量和水平。为此，最高人民法院于1996年7月专门召开了全国法院审判方式改革工作会议，确定以学习贯彻修正后的刑事诉讼法、推进刑事审判方式改革为重点，全面改革和完善民事、经济、行政审判方式，并进行了具体的工作部署。改革的基本内容是依法强化庭审功能，强化合议庭和独任审判员的职责；加强对人民群众合法权益的司法保护。核心是进一步贯彻公开审判的原则，把审判活动更好地置于社会监督之下。

审判方式改革，最终目的是为了保障法院独立公正行使审判权，严格执法，实现司法公正。而法院独立行使审判权，实际上应体现为法官独立审判。所以，审判方式的改革，亦应围绕如何保障法官独立公正地审判、实现司法公正这一中心目的而展开。能否达到这一效果，也是衡量审判方式改革成功与否的重要标志。

我们认为，围绕这一重点，除上述方面外，还应注重以下问题：

（一）将公开审判落到实处

公开审判，在有的地方亦称“一步到庭”、“直接开庭”等。早在50年代，董必武就提出过要推行公开审判，我国宪法第125条规定，“人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行”。《中华人民共和国民事诉讼法》第6条也规定：“人民法院依照法律规定对民事案件独立进行审判，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”

然而，很长时期以来，在许多地方的民事、经济审判当中，公开审判并未真正落到实处。一方面，许多案件因行政干预或地方保护主义的影响，在开庭审理前即已形成倾向性意见，使公开审判流于形式、成为过场。另一方面，在庭审中当事人提供的证据或辩论有可能不为法官所接受或考虑，从而对判决结果并不产生实质性的影响。在许多案件中，法官自己包揽调查取证，不注意法庭上的公开质证；当庭也不对当事人讲解认定或不认定某一证据的理由，审判活动的透明度很差，结果，公开审理并未起到应有的作用。加上案件的所谓层层审批、层层把关，也往往使判决意见由法院领导说了算。

广泛推行公开审判与民事诉讼辩论原则的采用是联系在一起的。大陆法系民事诉讼辩论原则在性质上属于一种约束民事裁判者的基本规范，它至少包含了以下三个方面的含义：其一，法院不能以当事人没有主张的事实作为裁判的事实根据；其二，法院应将当事人没有争议的事实作为裁判的事实根据；其三，法院对证据事实的调查，只限于当事人双方在辩论中所提出的事实。应当看到现行民事诉讼法已相应调整了庭前准备工作的重心，将原试行的民事诉讼法第87条第1款“审判人员必须认真审阅诉讼材料，进行调查研究、收集证据”修改为“审判人员必须认真审核诉讼材料，调查收集必要的证据”。（注：《中华人民共和国民事诉讼法》第116条。）这一修正无疑也是一个进步。但它仍然引导着审判人员过早投身于冲突解决之中，不利于充分调动双方当事人举证和诉讼的积极性，且有可能造成审判人员在开放审理前根据自己调查收集的证据材料形成先入之见，进而难以摆脱开庭审理只不过是这些先入之见的再次推演和展示的状况，使开庭审理形式化和庭审功能萎缩。因此民事经济案件实行公开审判，应采纳辩论原则，主要由当事人举证和辩论，从而达到公开审判的效果。

自审判方式改革以来，各地都在民事、经济审判中大大加强了公开审判方式。这种方式都在不同程度上强化了庭审功能，强化了当事人的举证责任。特别是通过公开审判，在法庭上讲清事实、说明是非，极大地保障了裁决的公正性；树立了法院和法官“讲理、公正、廉洁”的形象；也确有助于防腐倡廉。所以，公开审判方式已受到法院和人民群众的普遍欢迎。另外，公开审判也为锻炼法官的业务能力提供了条件。公开审判，使法庭成为法官履行职务的主要活动舞台，这就要求法官不仅要有较高的政治素质、深厚的法律理论知识，还要有丰富的审判经验和较强的组织公开审理的能力。公开审理的法庭既是检验法官能力的场所，又是法官增长才干的课堂。（注：景汉朝等：《审判方式改革实论》，第409页。）

然而，公开审判制度的真正贯彻落实，还须做大量的工作。首先，应切实实行法官独立审判和责任制，根本废除所谓层层把关的层层审批制度。只有这样，才能真正强化庭审的功能。如果法官不能独立审判，合议庭没有决定的权限，甚至不能当庭向当事人说明证据的采纳、事实的认定的意见，不能当庭作出判决，公开审判就根本不会起到应有的效果。甚至可能出现这样的情况，即一方当事人提供的证据再多、合议庭审理的意见再充分明确，却抵不上某位领导的一句话，这样的“公开审判”，必定流于形式。其次，除法律规定不得公开审理的案件外，第一审民事、经济案件均应公开进行。“要做到证据在法庭审查、是非在法庭辨明、责任在法庭分清；真正使法庭成为最讲理、最公正、最权威的地方”。（注：见最高人民法院副院长唐德华1994年10月21日在第三次全国经济审判工作会议上的工作报告《全面加强经济审判工作，为经济建设和社会主义市场经济体制的建立提供司法保障》。）再次，强化当事人的举证责任，应抓住举证、质证和认证三个环节，当庭审查和判定证据，当庭运用证据认定案件事实，当庭辩论，当庭作出调解或判决。最后，公开审判的“公开”，应当是向社会的公开，应当最大限度地允许各界民众进入法庭旁听案件的审理。公开还应包括对群众和社会公开案情、公开审理过程和审理结果，除了法律另有规定外应允许新闻记者采访报道案件的审理和判决情况。（注：王发荣等主编：《中国民事审判学》，法律出版社1991年12月版，第116页。）不能以任何借口限制民众的旁听。

（二）民事、经济案件判决书应详写判案理由

《中华人民共和国民事诉讼法》第138条明确规定：“判决书应当写明判决认定的事实、理由和适用的法律依据”。但事实上，很长时期以来，法官只注重事实的调查与认定，不重视判决的说理。这一现象，已到了必须引起高度重视并予以切实解决的时候了。

英美国家由其法律传统和思维方式所决定，有着发达的判例法，法院出具的判决书内容具体、推理非常严谨，法官往往从某一个具体的案件出发，通过该案件的审判，阐发或归纳出一项具有普遍指导意义的法律规则。大陆法国家虽为成文法国家，但法官所作的判决，也特别注重推理、说理。而我国法院作出的判决书等法律文件，大多内容过于简单，尤其是推理部分往往下笔太少，对判决中引证的法律条文也未作阐释，有时令人不知其所以然。

当然，出于成文法制度的背景，由于法官不能创制有拘束力的先例，因而其判决通常仅局限于对可适用法律条款的分析，而不必象英美法国家的法官在判决中那样注重推理（注：［美］埃尔曼著：《比较法律文化》，贺卫方等译，三联书店1990年版，第230页。）。但在我国，法官之所以不重视判决的说理，还有其制度上的特定原因。由于错案的认定标准是事实认定的错误，法官便只对事实的真实可靠负责，这样，自然也就不重视或根本就忽略对判决书中判案理由的阐述。有一种观点甚至认为，法院的判决书应尽量少说理由，说理越多，越易被当事人抓住辫子甚至惹出麻烦。这样的认识和作法显然是十分错误的，正如有的学者所尖锐地指出的：法官们以此为理由使其判决一般较为简洁时，也就同时将他们对于从事冗长论证的不情愿合理化了。事实上，强调法官在判决中说理对正确适用法律是十分必要的。成文法的演绎推论的方法决定了法官的判决及当事人的请求无法通过法律规范而只能借由具体的判决中的理由来阐述。加之成文法产生的历史悠久，理论基础深厚，法律规范体系编排严谨，这就更需要借助法官的判决尤其是判决书中的判案理由来达致活的、变动不居的社会生活与死的、刻板固定的法条之间的沟通。（注：［美］埃尔曼著：《比较法律文化》，贺卫方等译，三联书店1990年版，第230页。）

我们认为，应大力提倡法官在判决书中说理，其理由还在于：第一，判案不说理，不仅不能保证司法的公正，而且会掩盖执法不公甚至贪赃枉法的各种非法行为。因为，在民事、经济审判中，事实的认定与如何适用法律并作出裁判，仍然是两个不同的问题。事实即便清楚，也并非必然可以推导出正确的结论。许多案件表明，法官在审理中所作的事实认定是清楚的，但法律适用却是错误的。从审判实践来看，说理透彻、令当事人心服口服的判决，基本上都能表明法官执法的公正；而只认定事实，不谈理由或理由不清、牵强附会的判决，即使事实清楚，也不能使当事人信服，其中亦难免出现执法不公。第二，随着社会的发展进步，民事、经济案件大量涌入法院，案情亦越来越复杂，标的动辄几百、上千万甚至上亿元。法官一纸判决，有时要直接决定一个企业或公司的存亡，决定经营者一生心血的成败，这不仅使得法官的权力加重，也使得其责任大大增强。对于如此艰巨的使命，如果只是在说理部分寥寥几笔就作出判决，何以体现法官应尽的责任？尤其是对败诉的一方而言，要其承担成百上千万的财产责任而不对其讲清任何道理，即使理应败诉，当事人也不会服气。所以在不少案件中，当事人在二审终结后，仍然没完没了地告状、申诉、上访。第三，判决书不说理由，也不利于提高法官素质。法官作为法律的专门家，其主要职责是准确认定事实、正确适用法律。如果判决书不讲理由，就无须其具有较高的学识素养和法律运用能力。长此以往，法官的素质只能是每况愈下。第四，判决说理透彻，亦会大大增强对司法审判工作的监督。事实上，我们的许多案件之所以没有公开披露，很多是因为判决书说理不明而难以披露。要真正加强对司法审判的监督，就应该将依法可以披露的案件一律公开。说理透彻的高质量判决，自然经得起社会公众舆论的评判。

在我们看来，一份判决书，实际就是法官向社会呈现的考试答卷。在国外，一篇判决主文，往往就是一篇极好的学术论文。当然，要判决都成为学术论文，这显然是不现实也不必要的。但一份判决至少要讲出足够的理由，这样的要求，无论如何不算过份。可以说，民事、经济判决，理由说得越多，越说明法官是忠实于法律、认真维护当事人合法权益的。凡是道理透彻的判决，也足以说明该法官是一名称职合格的法官。在当前，应把强化案件判决书的说理、尤其是强化民事、经济案件的说理作为一项基本的要求提出并予以贯彻落实。如果忽视了这一要求，审判方式改革是根本不可能取得应有成效的。

（三）修正请示制度

所谓案件请示制度，是指下级法院在案件审理过程中，就案件的实体处理或程序问题以口头或书面形式向上级法院请示，上级法院研究后予以答复的制度。这种制度法律上并没有明文规定，但在审判实践中却非常普遍，并得到司法解释的认可。（注：景汉朝等：《审判方式改革实论》，第63页。）在办案过程中，下级法院就一些重大疑难案件向上级法院和最高人民法院请示，成为一种十分流行的作法。翻阅最高人民法院公报，大量出现的，是地方向最高人民法院所作的请示及最高人民法院所作的批复。

应当看到，请示制度在我国的审判实践中确也起到了积极的作用。由于基层法院或中、高级法院水平所限，对一些重大疑难案件，确实把握不准；特别是在对新的法律规定如何理解、法律缺乏规定时如何处理等方面，尚有较大不足。通过请示制度，确有助于提高办案质量。另一方面，某些地方法院的法官在审理某一案件时，因对当地行政干预和地方保护主义无可奈何，亦可藉由请示制度而适当摆脱困境。

但是，随着审判方式改革的进行，尤其是对照严格执法的要求，请示制度愈来愈显出其弊端：

1.不符合宪法和法律规定的独立审判的要求。法院的独立审判，包括上下级法院之间的相互独立。下级法院的独立审判，不仅仅是摆脱社会行政的干预，也包括脱离上级法院不合法的干预。请示制度则为这种干预提供了机会。

2.妨害了当事人上诉权的行使。在实践中，下级法院向上级法院请示，往往需要的是对案件的审理结果作出直接的结论，而并不仅仅是希望上级法院提供一些启示或参考意见。上级法院一旦对案件作出结论，以后案件上诉到上级法院便难以更改；甚至即使有错误，也会因上级法院碍于不能自己推翻自己而维持原状。这样，实际上使当事人的上诉失去意义。这种状况，实际上使法律规定的二审终审变成了一审终审，变相剥夺了当事人的上诉权、申请再审权。（注：景汉朝等：《审判方式改革实论》，第65页。）

3.根本不利于保证案件的审理质量。对于请示的案件，上级法院一般只是听下级法院的汇报，并不直接审理案件。而下级法院的案情汇报又难免带有汇报者的个人主观色彩，使得上级法院对案情的了解难以全面、深入和客观。如果办案人员希望袒护某一方当事人，就可能在汇报中只谈对该当事人有利的一面而少谈或不谈对其不利的方面，借机徇私舞弊。

我们认为，下级法院在遇到重大疑难案件时，可以向上级法院提出咨询，只限于由上级法院对案件提供参考意见；尤其是在法律规定不清楚的情况下依照法律的规定作出司法解释。这对于完善法律，也是必要的。但是，这并不是说，要由上级法院对下级法院所审理的个案的审判结果直接下结论，更不能变为由上级法院命令下级法院按照某一种结论定案或判案。这是完全违背法定程序的。

（四）完善调解制度

调解制度以及调解主导型的民事、经济审判方式曾被认为是中国审判实践中最重要的特色之一和主要经验。但无庸讳言的是，这一肇始于新民主主义革命时期并在新中国成立后的数十年间不断得到强化的经验，实际上是与改革开放前中国社会经济计划化、利益单一化、人口居住固定化、法律简约化、权利淡漠化的社会条件相适应的。（注：李浩：《民事审判中的调审分离》，载《法学研究》第18卷第4期。）

1982年制定民诉法（试行）时，将“调解为主”的方针修改为“着重调解”的原则，1991年修订试行法时，又将其修正为“自愿、合法”的调解原则。上述修正，主要是为了解决审判实务中长期存在的过度重视调解的问题。但从新法实施以来的情况看，这些问题并未真正得到解决，以致于发展到某个时期许多基层和中级人民法院纷纷成立经济纠纷调解中心从而完全背离调解宗旨。（注：李浩：《民事审判中的调审分离》，载《法学研究》第18卷第4期。）在现行的审判方式中，调解的问题一是“背靠背”地进行，即双方当事人不见面，由法官分别在当中穿梭斡旋。这种办法在实践中被认为是最行之有效的办法，既能避免双方当事人面对面地吵架，从而提高调解的成功率，又能使双方当事人均摸不清对方的意图，使法官手中留有余地，便于“斡旋”；但在实践中，这种方式常导致法官与当事人讨价还价，法官的中立地位与尊严也难以得到维持。二是存在违背当事人的意愿，强压一方或双方当事人接受调解的情况；三是为了使一方或双方接受调解意见，经常反复做工作，久调不决。（注：景汉朝：《经济审判方式改革若干问题研究》，载《法学研究》1997年第5期。）上述特点突出地反映了目前施行的调解制度中所存在的重调解轻判决、压服式的非自愿性调解、“和稀泥”式的无原则调解等问题。

如何既保持调解制度作为中国民事诉讼制度特色的地位，同时又努力克服其存在的诸多问题，是一个需要花相当时间和精力去研究解决的重大课题。我们认为，在这一问题上，至少应明确的是：第一，调解必须遵循当事人自愿的原则。自愿原则是法院调解所必须遵守的基本准则。调解的本质特征是始终尊重当事人意志，使当事人在自愿的前提下参加调解过程，在互相理解的基础上达成共识，从而使纠纷得到解决。（注：季卫东：《法制与调解的悖论》，载《法学研究》1991年第5期。）与此相应，是否用调解方式结案、是否同意由法院予以调解，以及是否接受某种调解意见，都应由当事人自愿决定。当事人愿意接受调解就调解，不愿意接受，就应当立即判决，法院不得以任何形式直接或变相地向当事人一方或双方施加压力。第二，应当注重调解方式。法官主持调解，主要是引导当事人互谅互让，以达到既解决纠纷又不伤和气的目的（注：景汉朝等：《审判方式改革实论》，第70页。），决不应以事先拟好的调解协议为筹码而与当事人讨价还价。调解协议一旦形成，就应对双方当事人产生法律约束力，但是如果当事人未达成协议或者在调解书送达前便反悔，就应及时地作出判决。

四、关于监督机制的完善

保障人民法院审判权的正确行使，必须强化监督机制。尤其是如果落实法官独立审判和实行责任制，法官权力进一步扩大。权力若不受监督和制约，必然导致专断和滥用，必然导致腐败。但在强化监督的同时，必须坚决反对对司法审判活动的乱干预，个别领导干部以言代法、干预法院独立办案的行为，不仅不是正当的监督，而且是违法的，应坚决纠正。

对法院审判活动的监督由审判的社会监督和人民法院审判监督两个方面构成。社会监督是指国家机关、社会团体、民主党派、法人和公民等对人民法院审判活动的监督；人民法院的审判监督是指各级法院院长对本院审判活动的监督、上级法院对下级法院审判活动的监督、最高人民法院对地方各级人民法院审判活动的监督。这是两种性质不同的监督，但同时又有着密切的联系。无论是审判监督抑或社会监督，目的都在于保证各类案件能够得到公正合理的处理；而且，社会监督往往引起审判监督。（注：王发荣等主编：《中国民事审判学》，法律出版社1991年12月版，第493页。）

目前，除了法律所规定的审判监督外，我国的社会监督形式主要有：人大的法律监督、政协的民主监督、监察的行政监督、纪委的纪律监督、检察的法纪监督、新闻的舆论监督和社会民众的监督等。从实践来看，由于多种因素的制约，这些监督未能发挥应有的作用，（注：中共乐山市政法委员会、乐山市中级人民法院：《当前地方保护主义与部门保护主义的表现、成因、危害及对策》，载《法学研究动态》1996年第6期。）需要加强并完善监督机制。以下试作具体分析。

（一）审判监督

1.关于法院自身监督

根据《中华人民共和国民事诉讼法》第177条的规定，按审判监督程序提起再审有以下几种情形：(1)各级人民法院和审判委员会提起再审；(2)最高人民法院提起再审；(3)上级人民法院提起再审。

(1)民事诉讼法第177条第1款规定：“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定”。这种规定及其作法，值得商榷。我国已经进入追求高度社会化和市场化的市场经济体制，体现在法律制度上，是应当接受公私法相对独立的事实以及私法优先的观念，承认公法与私法在调整对象、适用原则等方面的不同。在市场经济条件下，大量的民事、经济争议是关于平等主体之间财产关系的争议，争议主体之间的平等性，也是民事诉讼质的规定性。换言之，民事、经济案件，应以意思自治为其基本的出发点。当事人对诉讼程序的起始、发展和终结以及对诉讼上某项具体权利的支配或处分，均应依当事人本人的意思而定。（注：景汉朝等：《审判方式改革实论》，第57页。）甚至就是对作为裁判基础的诉讼事实，亦可由当事人自由处分。比如，当事人在辩论程序中没有提出的事实，法院及审判员就不能以之作为判案的依据。（注：张卫平：《转换时期我国民事诉讼理论体系的逻辑发展与契合》，载《湘江法律评论》（第一卷），湖南出版社1996年11月版，第248页。）就是说，如果当事人自己没有主张，法院就没有必要去主动干预。况且，如果当事人自己并未提出要求，法院何以“发现确有错误”，何以判定当事人权利受到侵害？或者，即便当事人的权利确实受到了损害，但若当事人自己愿意承受，人民法院又有什么理由非由院长提起再审呢？（注：景汉朝等：《审判方式改革实论》，第58页。）从民法角度看，当事人有权对民事权利进行处分，那么在诉讼上，当事人亦可放弃其请求权。归根结底，民事诉讼属于私法的范畴，对这一领域，国家对纯属当事人的利益的关系应不干预或尽可能少干预。

从实际情况看，这种自我监督的情形其实也是极少发生的。道理很简单，要法院在本法院内部自己主动去否定自己及更正自己的错误，极为难得。审判实践中，凡是由人民法院自身或人民检察院抗诉提起再审程序的，几乎百分之百都是因当事人自己申请或反映而引起的。（注：景汉朝等：《审判方式改革实论》，第58页。）

因此我们认为，此种监督应主要适用于刑事案件及涉及国家或社会公共利益的民事、经济案件，而不应普遍运用于所有的案件。特别是对纯粹关涉当事人之间的利益的案件，不应采用此种监督方式。

(2)民事诉讼法第177条第2款规定，最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决裁定，发现确有错误的，有权提审或指令再审。鉴于腐败导致的裁判不公及地方保护主义严重泛滥，作为一种过渡措施，这样规定有其一定合理性。如受地方保护主义困扰，当事人确实经常在某一地方告状无门，甚至在两审终审后，仍无法跳出地方保护主义束缚。在此情况下，最高人民法院的此种监督，确有必要。但这种方式，就民事、经济案件的审理而言，应主要是针对因地方保护主义及腐败等导致的裁判不公问题而适用，对民事、经济案件的判决中的轻微的不公或不当，不可均作为错误的裁判处理，否则，一个案件在两审终结后仍不能结案，对一方当事人极为不利。

2.当事人自己提起的再审

在试行的民事诉讼法中，提起再审只能由有审判监督权的组织等进行。新的民事诉讼法对此作了改变。《中华人民共和国民事诉讼法》第178条规定：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院申请再审，但不停止判决、裁定的执行。”这就使我国再审程序产生的基础发生了变化，原来的再审程序适用的基础是审判监督权，这种权利只有法定的国家机关才享有。而现在的再审程序适用的基础不仅有审判监督权，还有诉权。诉权是当事人行使的权利。（注：章武生主编：《民事诉讼法学》，河南大学出版社1991年8月版，第339页。）再审当然可以由当事人发动。显然，这样的规定符合民事诉讼发展的趋势，是非常合理的。但此套程序亦有须进一步完善之处。例如，当事人提起再审的期限、再审所适用的程序、再审案件事实及证据的认定、再审程序开始后的效力，以及在原判决部分正确的情况下如何处理等等，都尚待予以完善。

3.人民检察院的监督

人民检察院是国家的法律监督机关，依法对人民法院的审判工作负有监督的职能。《中华人民共和国民事诉讼法》第185条规定：最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有法律规定的情形的，应当按照审判监督程序提出抗诉。第186条规定：“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审。”这些规定，是我国民事诉讼立法上的重大发展。

有一种观点认为，人民检察院的监督，意义不大。理由是，既然在民事诉讼中应当充分尊重当事人的意思自治，充分保障当事人的处分权，那么人民法院或人民检察院依靠自己的职权强行提起再审，就有侵犯当事人处分权之嫌；而从实际上看，通过当事人以外的其他途径“发现”已经发生法律效力的判决、裁定有错误，然后由人民检察院提起再审，几乎没有或少有。（注：景汉朝等：《审判方式改革实论》，第58页。）这一观点确也不无道理，但我们认为人民检察院的监督还是必要的。刑事方面的必要性，自不待言；就民事、经济审判而言，虽然法律已经规定了当事人自己可以提起再审，但仍不能代替检察院监督的作用。首先，当事人毕竟势单力薄，提起再审后不一定能引起足够的注意；即使发现有错误，也不一定能够得到重视。如果由人民检察院提起，根据民事诉讼法第186条的规定，人民法院必须处理，这当然就比当事人提起的请求要强得多，因为在当事人申请再审时，毕竟还要由法院来决定是否受理再审。其次，人民检察院的监督，是一种来自法院外部的监督，它体现了检察权与审判权的互相制衡，这种制衡，不仅要体现在刑事案件的审理上，同样也应在民事、经济案件中得到落实。监督仅仅出自内部是肯定不够的，如果缺乏来自外部的、直接针对个案的监督，并不足以保障当事人所应该享有的权益。最后，由人民检察院专司对错误裁判的监督，也可避免某些当事人病急乱投医的四处上访，进而缓解社会矛盾，使党政机关可以摆脱大量告状申诉的困扰。

我们认为，人民检察院的监督是必要的，同时也是可行的。当然，应当明确的是，民事检察是对法院审判的制约，而决不是对当事人自治行为的干预；所以，检察院的监督，其出发点应当是通过对法院审判的制约以保障当事人私法上自由意志的实现。（注：陈桂明：《民事检察监督之系统定位与理念变迁》，载《政法论坛》1997年第1期。）要使其监督称职、合格、规范、有效，人民检察院的工作人员就必须大大提高其民事、经济法律方面的知识和素养，不断提高自身素质，真正成为民事法律方面的专门家。在这方面，目前的实际状况恐怕尚不尽如人意。

在人民检察院对民事经济审判的监督水平日益提高的基础上，还应当考虑适当拓宽人民检察院在民事、经济审判中发挥作用的领域。民事检察监督应当强调公益监督的概念，而不是一般性地谈加强和扩大对民事诉讼的参与及监督。在保障当事人私法上意思自治的同时，必须注意对社会公共利益的维护。（注：陈桂明：《民事检察监督之系统定位与理念变迁》。）人民检察院在审判工作中所担当的角色，应不限于事后监督，将来条件成熟时，也可允许人民检察院提起民事、经济诉讼。比如在侵害国有资产、损害社会公共利益、破坏社会公共设施、侵害死者人格权等案件中，如果无人将之诉诸法院，或者难以及无法确定民事权利主体，也可由人民检察院来提起诉讼。

（二）社会监督

1.人大的监督

根据宪法和地方组织法的规定，我国的各级人大及其常委会是各级国家权力机关，也是监督机关。国家审判机关、检察机关等都由同级人民代表大会产生，对其负责并报告工作，受其监督。

由于目前地方保护主义及裁判不公问题较为严重，因此要求加强人大对司法审判活动的监督的呼声较为强烈。我们认为，强化人大的监督确有必要，但人大的监督应是整体、抽象、一般的监督，即透过一个时期、一批案件所暴露出来的现象，发现问题，进行调查，以利决策；而主要不应是对个案的直接监督。在具体操作上，人大不应该过多地针对某个具体案件要求听汇报、调案卷，甚至提出处理意见。即使是对个案的监督，也主要应是事后的监督。在我国的审判体制上，法院的各项监督确实还有待完善，但是另一方面，法院及其审判工作又确实受到太多干扰。“婆婆”太多，亦同样是法院面临的困扰。对此，必须有一些具针对性的对策。

2.社会公众的监督

我国宪法不仅规定了“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”，而且规定了公民对任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对其违法失职行为，有提出申诉、控告或者检举的权利等。

从我们人民民主专政的社会主义国家的性质来讲，在民事程序制度中，实行群众监督机制是最根本的。我国的一切权力来自人民，人民对国家机关行使权力，有权进行监督。要保证民事程序制度的正确和有效执行，必须依靠群众。（注：柴发邦主编：《体制改革与完善诉讼制度》，第241页。）社会公众的监督，是执法公正及民主的有力保障。我们认为，公众的监督，主要体现在两个方面，一方面是在公开审判中，人民群众向有关部门所进行的情况反映及对案件审判结果的反馈；另一方面，则是法学家及其他专家学者的特殊监督，对后者，尤其值得加强。法学家和其他专家学者，就其身份而言，既是专家，又是公众，他们对已经判决的裁判，有权通过发表论文、撰写著作或通过媒体表达见解，以达到特定的监督目的。

这样做的前提，是案件的披露，否则，社会一般公众也好，专家学者也好，其评判或监督都会失去对象。为此我们建议完善有关案件披露的制度，我国的各级法院，都应定期或经常性地出版判例或公开其判决书，这应形成为一项专门的制度，以法规的形式固定下来。对已出版和披露的判例，允许社会各界予以评论，这也可以形成一种良好的监督机制。

3.新闻舆论的监督

新闻监督并不是一种独立的社会监督类型，因为新闻手段作为一种媒介，它所反映的主要是社会成员的意志和见解。政府、政党以及法学家和其他社会公众对于司法行为的意见都可以通过新闻媒介而得以反映。（注：柴发邦主编：《体制改革与完善诉讼制度》，第210页。）

新闻自由，是我国宪法规定的公民的言论、出版自由在新闻活动中的体现，它作为言论出版的重要组成部分，已被我国法律所确认。新闻自由是广大新闻工作者基于人民的委托所享有的依法自由从事采访、写作、发表、出版新闻作品并不受他人非法干涉的权利。而人民群众也基于新闻自由原则，可广泛了解各种新闻和信息，撰稿发表意见，监督人民法院及其工作人员的工作。

舆论监督是舆论界（主要是指新闻界）利用传媒发表各种意见或言论，对社会的政治和文化生活进行批评、实行监督的权利。（注：王利明等：《人格权与新闻侵权》，方正出版社1995年版，第2页。）就新闻与舆论的关系来看，舆论是新闻报道的重要内容，新闻报道是舆论传播的主要方式。作为审判方式改革的一个配套步聚，我们应当采取切实有效的方针和措施，强化新闻舆论对司法审判的监督。应当允许新闻界经常披露、报道有关的案件，允许新闻媒体就案件发表评论、展开讨论。当然，这样做，决不意味着法院就要受新闻舆论的支配，被舆论导向牵着走。在提倡新闻舆论监督的同时，应切忌出现舆论判案的现象。这其实就是要求新闻舆论应有其规范，不能滥用其对公众的影响力。

结语

司法公正是保持社会安定、维护人民福＠①、保障经济繁荣的关键所在，它是亿万人民群众的真正企盼。实现司法公正必须促进司法改革。应当看到，司法体制改革，包括法院体制的改革，是政治体制改革的一部分，其成效如何，最终取决于整个政治体制改革。同时，司法体制改革的效果，亦必然会对政治体制改革带来深重的影响。对此应当提高到战备高度来认识。认识到司法体制改革与政治体制改革之间这种彼此促进的关系，就应对新形势下司法体制的改革持客观、进取、认真、踏实的态度，采取积极有效的步骤，全力予以推进。由于创建社会主义法治国家，建立和完善市场经济体制，是一场深刻的变革和社会进步，为此必须调动各个方面的因素，发动各个层次的改革，从这个意义上说，广大司法工作者及法学研究人员任重而道远。