1  引  言
    水不仅是一个生态环境问题，也是一个经济问题和社会问题、政治问题，直接关系到国家的安全。
    中国水资源的总量虽然不小，但人均占有量很低，水土资源在地区上的组合不相匹配，水的供需矛盾十分突出。有专家研究，在中国所有的关系国计民生的重要自然资源中，水资源对中国的人口承载能力限制最大。以至于“中国粮食威胁”论的始作俑者美国人莱斯特·布朗先生，于1998年在《中国的水资源短缺将震撼世界的食物安全》一文中，以中国水资源的严峻形势为其论点提供新的佐证，虽然国人对布郎先生的论点不以为然，但对他所提出的中国水资源危机问题不能不引起国人的高度重视。
2  水安全
    20世纪科学技术的飞速发展，经济规模的迅速扩大，全球化进程的日益加快，结果人类对地球的影响力空前膨胀，全球性的人口、资源、生态等危机的出现，导致人们的国家安全观念有了质的变化，由传统的着眼于国家机器维持政权、社会稳定的能力，转变到着眼于整个国民系统因应于其中某一或多个要素的变动的自我调节与恢复的能力，表现在国家安全要素由传统的军事、政治、经济诸要素而扩展到包括科技、文化、环境等非传统的影响国家安全的要素，水就是这样一个非传统的影响国家安全的重要要素之一。
    2000年在斯德哥尔摩召开国际水讨论会，从1991年开始每年一次，到2000年已经开了10次。2000年该会议的主题是“21世纪的水安全”。在这次会议上对“水安全”和为了实现水安全人类面临的挑战取得了共识，注入了新的内涵。
    (1)水安全
    会议提出水安全的含义包括：确保淡水、沿海和相关的生态系统得到保护和改善；确保可持续发展和政治稳定得到加强；确保每个人能够以可承受的开支获得足够安全的淡水来保持健康和丰富的生活；确保人们不受与水有关的灾难的侵袭。
    (2)实现水安全，人类面临以下挑战
    满足基本需要一承认获得安全、充足的水和卫生环境是人类的基本需要；保证食物供应；保护生态系统；分享水资源；对水资源进行风险管理；提供使用水的有偿服务；确保良好的水资源管理。
3  中国水安全存在的主要问题
3：1  水量有限供不应求
    我国水资源贫乏、短缺的问题，不容乐观。人口占世界的22％，而淡水量仅占世界的7％左右，人均占有量不足2200m3／年，不到世界人均水平的1／4，我国已被列人世界13个人均水资源贫乏国之一。按照现行国际标准，人均水资源量1 000m3／年为人类生存的最低需求，人均水资源量2 000m3／年就处于严重缺水边缘。以这个标准来衡量，我国目前有6个省、区(宁夏、河北、山东、河南、山西、江苏)人均水资源尚不足500m3／年，离最低的生存需求都相差甚远。此外，还有16个省、区人均水资源低于2000m3／年。目前，全国一半的城市缺水，其中严重缺水的达130个，全国城市每年缺水60亿m3，不少城市为此不得不实行定时供水。此外，当前全国农村目前1．33亿hm2耕地中，尚有0．55亿hm2为无灌溉条件的干旱地，有0．93亿hm2草场缺水，全国每年有0．2亿hm2农田受旱灾威胁，农村8000万人和6 000万只家禽饮水困难。农业缺水量达3000亿m3。水的贫乏、短缺供不应求的危机现实，亟需认真对待。
3．2  污染严重水功能衰退
    近年来，我国水体污染日益严重，全国每年排放污水量高达560亿t，除70％的工业废水和不到10％的生活污水经处理排放外，其余污水未经处理直接排人江河湖海，致使水质严重污染和恶化。
    全国118个大中城市的水质监测数据表明：86％城市河流受到了不同程度的污染，高达64．4％的城市地下水受到严重污染，33％的城市地下水受到轻度污染，仅有2．5％的(3个)城市的地下水尚未受到污染。
    从全国情况看，水污染态势呈总体恶化趋势，形势十分严峻。水污染正从东部向西部发展，从支流向干流延伸，从城市向农村蔓延，从地表向地下渗透，从区域向流域扩散。全国9．5万km河川，有1．9万km受到污染，0．5万km受到严重污染，清江变浊，浊水变臭，鱼虾绝迹，令人触目惊心。松花江、淮河、海河和辽河水系污染严重。水体功能严重衰退。
3．3  生态环境严重恶化  
    60年代，中国地下水开采量仅是20亿m3～30亿m3，而目前已突破1 000亿m3，占全国供水总量的20％。有100多座城市地下水位持续下降，华北地区的地下水位每年以高达0．3m一3m的速度下降，目前全国有200个县市共发现757处地面裂缝，其中西安市最为严重。由于地下水位下降，在辽宁、河北、山东、江苏等沿海地区，发生大面积的海水入侵，面积已达1 500km2。
    水土严重流失，据统计，我国每年流失的土壤近50亿吨。建国以来全国兴建的8．6万座水库，总库容为4000多亿m3，已淤积损失库容1／10，淤废重点水库22座。此外，因河道淤塞而导致通航能力下降，全国河道通航里程由60年代的17．2万km降低至10．8万km。自1972年以来，黄河几乎连年断流，且一年比一年严重，除下游断流情况严重外，各支流控制站亦多数出现断流，甚至1996年和1998年黄河源头发生前所未有的断流现象。1998年辽河干流新城子段断流37天。
    由于森林植被受到严重破坏，水资源平衡受到破坏，一方面造成水源减少，加上水土流失，河湖淤塞，一些地区连年干旱，另一些地区连年出现洪涝灾害。1949年一1991年的42年中，全国每年平均受灾面积780万km2，成灾面积431万km2。近十年，长江、黄河、淮河等江河连续发生了百年一遇的特大洪涝灾害。我国是一个河流众多的国家，主要河流沿岸人口集中、城市密布，全国约有1／10的国土面积位于河流洪水位以下，而该地带集中了全国人口的40％，工业总产值的60％，洪水威胁成了经济发展的一大忧患。干旱缺水也是我国经济社会发展的主要障碍之一，每年因缺水影响工业产值约2 300亿元。农业受旱面积由70年代的0．11亿hm2增加到1997年的0．33亿hm2。由水资源缺乏而引：起的旱灾在松辽平原、黄土高原、云贵高原等地区年减产粮食200万t一300万t。
4  影响中国水安全的主要原因
4．1  经济外延式增长人口快速增长及城市化导致水需求量急剧增加
    改革开放20年来，我国经济规模翻了两番多，但经济结构水平仍然很低，导致用水量的大幅度增长，20世纪80年代全国总需求量为4400亿m3，90年代为5 500亿m3。按“九五”计划和2010年远景目标规划，预计2010年的水资源需求总量为6 900亿m3，2030年将增至8200亿m3。目前，我国人口已达13亿，21世纪我国人口将继续增长，预计2030年将达到高峰。2050年我国人均拥有水资源量将从20世纪80年代的2700m3减至1 700m3。从长远看，人口的增多，经济的快速发展促使水资源需求较快增长，水的供求将形成更为严峻的态势。
4．2  长期开发利用不当导致水体污染与生态环境恶化
    由于人口增长和工农业生产的迅速发展，加上对水资源管理不善，使河流、湖泊、水库、地下水的水质受到重大影响。长期以来，我国盲目开恳土地，围湖造田，大量砍伐森林，破坏草地植被，过度放牧，致使草地退化，开恳草场为耕地，促使沙化速度加快，消减了植被涵养水资源能力，减少了地面可供蒸发水源，改变了径流形成的时空分布，破坏了大气水、地表水、地下水的自然正常循环，使水资源生态系统受到严重破坏，加剧了洪涝水旱灾害的发生和水体污染。我国长江流域每年新增人为水土流失面积1 200km2。自1954年以来长江中下游水系的天然水面减少了12000km2。
4．3  水资源宏观管理体制的问题
    我国传统的水资源管理在计划经济时期，一直是分部门管理，管理的重点是供水工程建设。这种管理模式存在许多弊端：
    (1)以供为主的水利发展模式，使社会经济发展过分依赖水资源的投入，加剧了水资源的浪费和水污染，忽视了水资源的过度开发与自然环境退化的关系；
    (2)分部门管理水资源，经常出现部门间政策目标相互磨擦的不利影响；
    (3)以中央政府投入为主的水利建设方式，导致了不适当的方式分配水资源，阻碍了资源的有效配置和水资源产权制度的建立和水市场的培育；
    (4)水资源的无偿使用和不合理的供水价格导致了水资源价值的严重扭曲，以及对水资源需求的膨胀，国家对水工程建设与管理的投资与补贴不堪重负。
4．4  水资源保护法律法规体系不健全
    我国在水资源管理立法方面取得了一定的进展。制定了专门的《水污染防治法》、《水法》，及一些其他的水资源法律法规。但这些有关水资源管理和水体保护的法律、法规及规章之间及与其他资源生态方面的法律缺乏有机的联系。水资源是与其他自然资源紧密地联系在一起的，水资源的利用方式可以影响到与之相关的资源的利用，同时，其他资源的不合理利用也会引起水资源的连锁式的破坏。因而，互不相连的资源保护法不仅不能很好地保护某一专门资源，其拼凑起来的整体也不能从根本上对整个资源作为一个系统起到有效的保护。因此，必须有一部关于资源整体的系统的资源管理立法。
    地表水和地下水是一个统一的整体，但是我国目前还缺乏关于地下水的专门的法律，使得我国地下水管理混乱，而地下水的开采不合理又必然对地表水产生影响，最终影响到整个水环境。
    另外，现有的环境、水利建设等方面的法律法规及规章对水资源保护工作规定的不具体、不明确，可操作性差，不能体现出环境与资源协调发展的战略思想。
5  水安全问题的战略对策
5．亚  转变思路从长远利益制定水安全战略
    21世纪将进入知识经济时代，经济全球化程度将进一步提高。随着科学技术的发展，将不再靠资源拥有的多少来衡量国力的强弱，人类社会的发展将从依靠资源消耗转向依靠科技创新。我国是一个人均资源量十分紧缺的国家，为实现中华民族的伟大复兴目标，人们必须转变观念，开拓思路，着眼于长远利益，高瞻远瞩，重新审视传统的国力评定方法，从片面追求经济规模的扩大转变到更看重文化、科技水平的提高，国家、社会制度的建设与生态环境的改善等影响国计民生的战略要素上，走可持续发展道路，科技立国与人文立国并重，建立起和平、富强、稳定的社会。具体到水安全战略上，就是要把节约用水、高效用水当做一项基本国策，要让国民视节约用水为一个重要的美德，并用法律和制度保证其得到有效贯彻实施。
5．2  保护淡水生态系统
    对河流生态系统的治理不当，将导致极大的经济损失。堤防、大坝、水闸、水库等工程对扩大农业、促进导航和控制洪水等方面确实发挥了作用，但与此同时，它们也对生态系统造成了巨大的损害，这又反过来引起了自然界的报复和灾害。因此，在治理河流时，要把河流当做整个生态系统，而不应当做孤立的区域进行管理。这不仅有助于减少洪水泛滥，而且有助于恢复流域的生态系统。欧洲一些国家已经认识到了保护河流生态系统的重要性。所以采取了措施恢复河流生态系统，挽回其自然功能，例如：提供安全的饮用水、恢复地下水供给、蓄洪等。人类社会要实现可持续发展，就必须适当控制“人力”对河流生态系统无休止的、无限制的干预，适当释放“自然力”对河流生态生态系统的优化。
5．3  实现水资源的统一管理与综合管理
    水的问题是和其他生态环境问题相联系在一起的，水安全问题应纳入整体生态环境保护当中，既要有权威的水主管部门加强对水资源的统一管理，同时，又要有强有力的资源环境的综合管理，为此，要以流域单元，建立流域管理机构，实行流域综合管理。水资源的综合利用必须从全局性和经济效益出发，把水资源的开发利用与能源和原材料的开发利用、环境保护、维持生态平衡有机地结合起来，把供水、灌溉、抗旱、水土保持以及旅游结合起来。并建立国家统一的水资源管理体系，对水资源进行统一管理。
    另外，要从水资源的供给型管理转变到水资源的需求型管理上来。水资源需求管理强调把水作为一种稀缺的经济资源，对水资源的优化利用着眼于现存的水资源供给，而不是自发地向新的供水能力投资以满足来来需求。
5．4  充分发挥市场机制在水资源配置中的作用加快水价改革
    建立水资源市场，实现水资源市场化管理。建立水资源市场的目标是在水资源的使用和分配中引入市场机制，实行“使用者付费”的经济原则，利用经济手段和市场刺激，使其成为法律手段的重要补充，确保政府在市场和价格政策扭曲中起调控作用。水资源价格在水资源调控中起着重要作用，水价过低就会将供水部门的效益无偿转让给用水部门，从而使供水成本得不到补偿。同时，水价过低对于居民节水意识的形成和水资源的保护是极为不利的。
5．5  加强法制建设依法保护水安全
    加强法制建设，依法保护水安全。目前最紧迫的任务是根据国家环保法制定各流域、区域的水资源保护法。我国的水环境保护法是建立在按行政区进行管理的基础上的，客观上造成了只顾本行政区的利益而牺牲下游地区水环境质量为代价的地方保护主义，从而加剧了水污染。因此，应结合各流域实际情况，有针对性地制定相应的流域水资源保护法，使各个流域水资源保护工作尽快走上法制轨道。另外，水利工程法、地下水法也亟待研究，对现有的水法，还必须进一步完善，使其更加具体，增加其可操作性。

参考文献  
1 　Miriam R．Lowi，Brian R．Shaw．Environment and Security：Discourses and practices．Macmillan
    Press，2000：33～49．
2　王星桥．全球关注“水安全”．嘹望，2000(4)
3  金传良，郭治清．中国水资源质量概述．水文，1996(5)．
  (作者系北京大学环境科学中心 摘自：《中国安全科学学报》2002.1)