实践给我们的启示

    工作中我们发现，虽说乡、镇（办事处）都设有安全办，在安全生产管理工作中也发挥了一定作用，但在实际工作中，安全办隶属乡、镇（办事处），在履行安全管理职能工作中存在两大问题。其一，没有安全生产监管的行政执法权。工作中往往碰到这样的问题：检查发现问题很多，解决的不多，给企业提出整改要求，有些企业不予理睬。下发处罚通知书，一些企业不予执行，个别企业公开抵触，使安全办处于非常尴尬的地步。其二，安全办隶属乡、镇政府，没有安全生产的行政执法权，不但安全执法工作出现“缺位”，而且基层安监机构也出现“空位”，使安全行政许可等业务工作出现“空档”。这些问题引起了我们的深刻思考。安全生产监管的工作重心在基层，重点在企业，难点在执法，要实现安全生产监管工作关口前移重心下移，逐步建立安全生产长效机制，就必须着力解决基层安监机构问题——在乡镇设立派出机构安全生产监督管理所（以下简称安监所）。带着设立乡镇安监所的想法，我们同荥阳、登封、新郑、新密、惠济等几位安监局长到山东诸城等地考察学习。在考察中，同行们有共同的感触和认识。安监所不设立，安监工作难以到位，在乡镇设立安监所势在必行。

选准试点，大胆探索

    认识的正确性并不意味着一说就成，并不意味着能被大家很快接受。成立安监所并非小事，涉及到编制、经费、办公地点等一系列问题。但是认准了的事，就要大胆实践，认真探索。成立安监所得到了市政府主管市长的赞同和大力支持。我们就首先选择了领导重视，认识一致，积极性较高的荥阳市作试点。该市16个乡、镇（办事处），我们从编制、经费与安全生产监管任务相兼顾的原则出发，建议该市设立4个跨行政区域的安监所，由县政府确定每所的管辖范围。荥阳市政府编委下文后，4个安监所挂牌工作。两个多月的时间，安监所得到了乡镇政府的赞同和社会的认可，工作成效显著，都认为这是一个新生事物，是解决基层安监机构的必由之路，是搞好安全生产工作的有效措施。郑州市在乡镇设立安监所的做法得到了国家局有关领导的肯定，河南省政府主管省长史济春要求省安监局对郑州市设立安监所的情况进行调研。《中国安全生产报》刊登了题为《安监有了“派出所”，基层执法少犯难》的文章，对荥阳设立安监所的实践进行了报导。

以点带面，强力推进

    新生事物有很强的生命力和影响力，但也要不断培育和完善。荥阳安监所挂牌，在全市安监系统产生了很大影响。为了不断完善安监所的建设，市安监局主要领导多次深入该县调查研究，听取乡镇党委、政府、安全办对设立安监所的看法，帮助指导工作，使安监所在制度建设、业务建设等方面有了很多改进。在此基础上，我们在荥阳召开了全市安监所建设现场会。县（市）、区安监部门的领导到荥阳市高村、城关两个安监所进行实地参观，城关镇党委书记在现场会上发言，站在乡镇党委、政府的角度，肯定了安监所的作用。荥阳安监局介绍了他们成立安监所的做法，河南省安监局副局长王登喜到会讲话，阐明了成立安监所的必要性和重要性，肯定了郑州市的做法，与会同志受到很大启发。此项工作很快在全市铺开。登封市政府高度重视，在17个乡、镇（办事处）都设立了安监所。我们找到巩义市委、政府，很快得到了结果，3天之内该市编委就下文成立安监所。我们到上街区一说就成，上街区编委很快下文成立安监所。经过两次与惠济区政府主要领导交换意见，惠济区编委也下文成立安监所。截止目前，全市12个县（市）区，已挂牌的1个，编委下文正在公开招录人员的4个，已经做通工作待编委下文的3个。要不了多长时间，安监所就会象雨后春笋遍布郑州大地，为郑州地区安全生产的长治久安发挥应有的作用。

做法与成效

    郑州市县（市）区设立安监所都是经过当地编制部门批准，其做法是：

    1.分片跨区域设置。县（市）区大都是设立跨乡（镇）行政区域的中心所，确定所的管辖范围。根据各乡、镇（办事处）的地理位置、企业数量及类别、安全监管业务量大小，对乡（镇）安监所管辖范围进行划分。这样设所，我们认为较为妥当，既考虑到安全监管工作，又考虑到人员编制和财政支出压力。同时跨乡镇行政区域设立，充分体现了安监所的监管职能，体现了安监所是县（市）区的派出机构。但也有1个县是每个乡（镇）都分别设立了安监所。

    2.明确乡（镇）安监所职责和执法权限。对乡镇安监所职责和执法权限，郑州市安监局作了规定，提出了统一的明确要求。乡镇安监所的主要职责是：①贯彻执行上级安全生产法律、法规、规章，综合监督管理乡镇辖区内的安全生产工作。②依法监督检查辖区内生产经营单位安全生产条件，贯彻执行安全生产法律法规情况及有关设备、材料及劳动防护用品的安全管理情况。③监督检查辖区内重大危险源的监控，重大事故隐患整改工作和一般违法行为现场查处工作。④负责统计、上报辖区内的安全生产和伤亡事故信息，参加配合伤亡事故的调查。⑤负责安监局交办的其他工作。赋予乡、镇（办事处）的执法权限是：①对本辖区内各类企业安全生产违法行为有检查权和现场处罚权。②对非死亡性轻伤事故，有调查取证和提出初步处理意见权。③对重大伤亡事故，严重违反安全生产法律法规的行为有提出立案和市局批复后协助调查处理权。

    3.所长的选拔和人员配备。安监所作为安监局的基层机构，工作好坏影响非小，所以县（市）区安监局非常重视安监所长的选拔和人员配备。所长主要是从局骨干分子或公开选录的人员中产生。工作人员大都是根据专业需要，采取向社会公开招录的办法选人，每所一般在3—8人。

    4.硬件设施配备必须满足工作需要。乡镇安监所必须有固定办公地点、电脑、电话、交通车辆等办公设施和必需的生活条件。

在乡镇设立安监所时间不长，已经显现出明显成效。荥阳安监所在今年“十一”黄金周期间，复查验收安全隐患整改100余条，下达整改指令100多份，责令停产整顿企业14家。该县6月份以前在郑州地区曾是事故多发区，成立安监所以来，7—10月份四个月，杜绝了生产经营性事故，有效遏制了事故的发生。

通过设立乡镇安监所，我们深刻体会到：

一是设立乡镇安监所解决了基层安监执法权和安监工作一系列体制性矛盾，是一项有益的探索。目前，我国经济处于高速发展期，同时也是事故高发时期。但《安全生产法》、《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》只提到县（市）级安监机构的建设，实际上目前安监机构形成了“倒三角”，上大下小，乡镇安全办只有管理责任，没有行政执法权，安全生产违法行为得不到及时处罚，工作处于无奈状态。这是新时期基层安全生产工作的一个突出问题。《中国安全生产报》从今年6月1日起，开展了安全生产行政执法权能否延伸到乡镇一级的讨论。山东东平县、浙江温州市、湖北鄂州市、山东聊城市等地安监局长都发表文章提出委托乡镇执法等建议，但根据我国执法层级设立惯例，乡镇没有执法权这一难题在近期内不可能解决，而我们在乡镇设立安监所这个大胆探索，巧妙解决了这一问题。安监所是县级安监局的派出机构，具备执法资格，县安监局委托其一定的执法权限（不是全部），这样就很好解决了基层安监机构执法权问题。

二是设立乡镇安监所实现了安全生产监管工作关口前移，重心下移。搞好安全生产工作，责任在企业，重点在基层，难点在执法，就必须实行关口前移，重心下移。设立乡镇安监所，充实一线执法力量，就较好地解决了这个问题，达到了这个目的。

三是设立安监所是实现安全生产工作“五个转变”，建立安全生产长效机制的有效途径。由于当前安全生产存在的生产力发展不均衡矛盾、结构性矛盾、管理体制矛盾三大矛盾和非公有制中小企业发展中安全生产存在的突出问题，时代要求监管体制和机制、监管方式和手段等不断创新。设立乡镇安监所是安全生产监督体制和监管方式的创新，是实现国家局提出的“五个转变”，建立安全生产长效机制的重要途径。安监所的宣传、执法、服务等工作在基层推进了安全生产监管工作从人治向法制的转变，推动了安全生产工作从被动防范向基层源头化管理转变，推动了安全生产工作由集中整治向规范化、经常化、制度化转变，推进了安全生产工作由事后查处向强化基层基础工作转变，推进了安全生产工作从控制伤亡事故为主向全面做好职业安全健康工作转变。