河南省民政厅和省社会科学院组成联合调查组,于1999年下半年先后到10个县市、25个乡镇、42个村组,对村委会换届选举问题进行了深入调查。从调查情况看,我省村民自治工作的整体情况是好的,但也出现了一些值得注意的新问题。

    一、换届中、选举后出现的新情况、新问题

    村委会选举诱发了农村政治力量的新组合,这些新的情况主要表现在:

    1.千方百计控制选举,阻止个人权利分散。实行村委会选举后,乡镇政府由原来对村委会的领导关系变为指导关系,这就使乡镇政府和村党支部的部分权力分散到自治组织。对此,一些乡镇政府和村党支部认识不足,担心会削弱党的领导,更担心直选出来的村干部不听党委的话,因此用消极的态度对待民主选举活动,支持、保护少数亲近自己的村干部,使村组权力仍把持在少数干部手中。从而引发群众集体越级上访、械斗甚至死人等突发事件。

    2.“两委”职责不明,工作中各行其道。党支部

    的领导核心地位主要体现在政治领导、思想领导和重大决策上,但规定较为笼统,村党组织和村委会各自的权限范围不够具体明确,极易产生两种矛盾。一是在一些农村党组织领导班子较强,在村里较有权威,党组织在领导和管理本村事务中并不只是提出建议,而是对村里的重大事项、重要问题和村务工作直接作出决策和决定,村委会形同虚设。二是由于缺少及时的引导和教育,极个别民主选举出的村委会不愿接受村党组织的领导,认为村支书仅是由几十个党员选出来的,把村委会凌驾于村支部之上,因此出现了村两委争权夺利、互相推诿扯皮等现象。

    3.民主管理形式化、民主决策简单化。从调查来看,虽已有90%以上的村建立了村民代表会议,但仅40%的村民代表会议能够定期开会,普遍存在着村务事项不提交村民会议讨论决定,而是由村委会决定后通知村民代表会议的问题。村民代表会议能够充分发挥作用的仅占20%。另有40%的村民代表会议有名无实,长期不召开会议、不商讨村内事务,村务仍有支部书记个人说了算,存在着重民主选举、轻民主管理和民主决策的问题。

    4.民主监督不能正常发挥作用。民主评议和村委会定期报告工作是民主监督的重要环节,是搞好村民自治的保障。然而,一些农村此工作基本上没有展开,原因是村委会很少召集村民会议对其工作进行评议,村民缺少对其评议的机会和监督条件,特别是基层干部指派和违犯选举程序产生的村委会成员,更不想让村民评议和监督,很少向村民会议定期汇报工作,村干部的行为得不到村民的有效监督。

    5.宗族、宗教势力抬头,给选举增加了难度。血缘、亲情关系是农村社会一种重要关系,如果基层政权建设得不到加强,那幺宗族、宗派势力就会重新抬头,甚至左右基层政权。尤其表现在换届选举中,家族势力被一些人操纵,试图通过本族人被选为村干部来维护自身的利益,实现家族势力合法化。在选举中,宗族、宗派矛盾进一步公开化,干扰了选举,造成选举不成功,或者把不具备候选人条件者选上。

    6.群众自发组织的出现值得关注。由于一些地方村委会换届选举不公和基层组织软弱涣散,各种矛盾大量聚积,一些农民为了维护自身的利益,围绕当前农村的热点问题成立了诸如“减负理事会”、“反对腐败小组”、“盲人协会”等自发组织。一些骨干分子打着“反腐减负”的旗号,散布偏激言论,挑动群众情绪,公然干扰选举和抗粮、抗税、抗提留,和基层干部对着干,甚至撕选票、砸票箱、围攻殴打村干部。

    二、影响村民自治的主要原因

    (一)县乡两级少数干部不能够正确对待村民自治。不少地方基层干部不能正确看待农民文化心理素质和现代法律意识,总认为农民素质低、愚味、不可能选好村委会,少数干部把群众推选的村干部比作“地痞流氓”、“村霸”和“劳改释放分子”。而农民认为不让群众选干部是乡村一些干部有私心,公开选举了,他们想干些违法的事都干不成了。如某城关镇对某村选出的村干部不放心,压制群众选举,出现了不按法定程序选举,不尊重农民民主权利的违法行为。在选举中,乡村两级干部为维护自身利益,对村委会的换届选举只作表面宣传,如贴贴标语、喊喊口号等,而对选举程序和选举细则的宣传力度不够,使不少选举政策被棚架,特别在候选人提名方式上大做手脚,使党支部少数个人在村委会换届选举

    中全部指派候选人合法化,其结果造成领导个人想让谁当村干部,有无能力均能当选;领导不想让谁当,再有能力也当不上。

    (二)农村党组织不能转变其领导方式,造成“两委”关系不协调。农村基层党组织在各项事务中,一般都起着决定作用。这种传统惯性作用不会因《村委会组织法》的贯彻而马上消失,一旦村党支部或书记个人工作中出现偏差,村委会往往也会一边倒。甚至有个别党的基层干部发生违法违纪、欺压百姓问题时,村委会也不能及时地起到维护法纪、充分代表受害者利益的作用。另一方面,谁都不愿他人来与自己分享权力。由此导致村委不能依法独立负责地行使权力,而村支部在实施核心领导作用时,又没有什幺规则可以制约其大包大揽地行使权力,使村“两委”都找不准位置。村委会换届直选以来,村党支部“人事权”被选民拿去了,不少村支书产生了失落感和恋旧感,对民主直选产生了抵触情绪,在换届选举中内定候选人,包办选举村干部,甚至和新当选的村委干部从一开始就关系紧张。而内定选举的某些干部有劣迹,老百姓也都统统算在村支部或乡镇党委身上。因此,县乡村三级党组织只有从思想深处真正认识到党选村干部的弊端,才会尽快摆脱恋旧情结,在行动上、心理上处于主动态势。

    (三)村民自治的成败,关键在于县乡两级党委和政府的重视程度和工作力度。在村民自治中凡是县级党委(组织部)和政府(民政局)部门真抓实干,从决策到执行过程中工作力度大,该地的村委会换届选举就较成功,村民自治活动正常有序,深得人心,基层政权建设坚强有力,干群关系密切,群众拥护,农村社会稳定。如郾城县、林州市、许昌市、南阳市、汝南县、舞阳市等不少县市就是如此。这是我们抓住农村稳定与四个民主建设的关键。

    (四)缺少有效的民主监督机制。目前我省的村民自治还处在初级阶段,四个民主制度不够完善,民主监督机制还不健全。出现两种新情况:一是不用民主监督制度去监督村委会的村务财务,仍实行人治的方法去管理现代农村,仍由党支书个人说了算,村委会形同虚设;二是村干部在民主选举中大力提倡民主,自己当选后极力限制民主,使民主监督制度和民主生活制度无法正常发挥作用。究其原因,由于经济利益的驱动和干部管理体制上的弊端,村干部要寻找乡干部作靠山,县乡干部需要在乡村培养依靠力量,导致了乡村两级干部盘根错节的复杂关系网和经济利益的一致性,使得当前的农村仍由党支书直接管理村务财务,村民无法对其实施监督,只有靠上访反映问题,乡镇干部明知监督机制不能发挥作用,仍睁一只眼,闭一只眼,任其发展,使得村民自治后监督主体不明确,被监督对象不接受监督,监督渠道不畅通,监督手段无效力等。

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