――河南省新密市乡镇政权改革的跟踪调查报告

   内容提要：  通过对河南省新密市乡镇政权改革的调查，作者简述了我国乡镇政权在政权体系中的地位和作用，村民自治后领导体制的转变对乡镇政权管理体制的挑战，以及从村民自治到乡镇民主制度的建立是一种历史性的趋势。

    In this article, the author briefly discusses the position and the role of the town and township government in the power structure of Xinmi City, Henan Province. He also explores the challenges faced by the town and township government administrative systems in the transform of leadership systems after the villager autonomy, and the historic trend from villager autonomy to the town and township democratic system.

    自1996年4月以来，“县乡两级政治体制改革”课题组一直将河南省新密市作为我国基层政治体制改革的案例进行跟踪研究。在1997年底完成的研究报告中，我们将现行的领导体制的典型特征概括为“分权式的压力型体制”，提出了从压力型体制向民主合作体制转变的艰巨任务。1998年，已经试行了10年，并在全国广泛试验的《中华人民共和国村民委员会组织法》，在经过修改后，由全国人民代表大会正式通过，在全国全面执行，由此标志着我国基层民主政治建设迈上了一个新台阶。1998年下半年，笔者针对新颁布的《村民委员会组织法》普遍推行后我国农村民主政治发展的新情况、遇到的新问题进行了专题调研，指出在我国农村基层进行的以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要内容的村民自治制度的推广，不仅有其历史的必然性，而且预示着我国县乡两级政治体制改革的曙光。很明显，我国基层村一级组织领导体制的这一改革和转变，必然对其上一级政权组织--乡镇政权产生巨大的影响，并由此揭开了我国政治体制改革自下而上逐步推进的序幕。在详细研究和分析了新密市村一级民主政治发展和变革的情况之后，我们很自然地将目光更多地聚焦于乡镇一级政权组织上。正是在这一层级上，原来隐含在村级政权组织内部的矛盾运动有了新的展开形式，并由此构成了乡镇一级政治体制改革的动力。

    一、乡镇政权在我国政权体系中的地位和特点

    在我国现有的行政层级中，乡镇政权是最基层的一级。民国初期，政权一般延伸到县一级，乡里一般以保甲制度为主。这是与当时的经济规模相适应的。全国解放后，乡镇政权建立起来了。尤其是自1978年改革开放以来，乡镇经济以前所未有的速度发展起来，其规模今非昔比。现在东部沿海发达地区一个乡镇的工农业总产值甚至超过50至60年代西部省份，例如，1994年，江苏省苏州市吴县的一个镇的工农业总产值就超过了当时落后的青海省。以河南省新密市列入全国明星乡镇的超化镇和大隗镇来说，到1994年，这两个镇的工农业总产值已分别达到10亿元人民币，当年的税收上缴超千万元。大规模的经济发展，使村和乡镇产生了一大批面向市场的企业。经济的快速发展，一方面极大地提高了当地人民的生活水平，开阔了他们的眼界；另一方面也使他们认识到，要使经济发展保持稳定的水平，就必须提高决策的民主化，公开化，增强决策的透明度，真正做到民主决策，民主管理和民主监督。在这种实践中，一大批具有民主意识的新型农民诞生了。最早具有民主管理意识的当时的村级领导(如村党支部或党总支书记)，已于80年代中期开始在自己领导的那方天地里自发地率先实施了10多年后才在全国普遍推进的村民自治制度。由于这种制度的实行有力地推动了经济发展的事实在当地起了很好的示范作用，从而也对推动当地乡镇政府的工作起了积极的作用。综观我国乡镇政权，具有以下几个特点。

    第一，土生土长的干部。乡镇干部基本上是本县域选拔出来的。他们与当地的群众有一种天然的乡土亲情和故乡情节。在一般情况下，他们的利益倾向更多地是当地老百姓。因此，他们与当地人民联系也最为密切。这也无可厚非。乡域里的企业和村级组织既是乡镇干部安身立命的基础，也是他们实现自己抱负，谋求更高收入和更好生活条件的前提。由于我国金字塔式的层级行政体制所限，真正通过乡镇级工作经历可能走向上一级行政职位的人毕竟只是极少数，他们中的大多数人可能注定一辈子就必须在乡镇一级奋斗终身。因此，经营好他们所掌管的这一方天地，就成为一种现实的选择。从另一方面看，我国改革的一个突出特点是中央为地方在制度创新上提供了隐性的活动空间，这种空间越是到基层，回旋的余地就越大，各种制肘就越小。因此，对于那些有理想，有抱负，想尽量摆脱行政性层级控制的乡镇干部来说，在乡镇工作恰好为他们提供了一个实现自己理想的场所。这种相对独立、稳定、干预较少、决策自主且效率较高的环境，的确造就了我国大量的明星乡镇和涌现出了一大批敢想，敢干并卓有成就的乡镇干部，以致于不少工作出色的乡镇长和党委书记，在被上级看中提拔到上一级行政职位，在饱尝了各种制肘和无所事事的痛楚之后，又要求回到原乡镇工作。的确，现在不少乡镇无论从生活质量、交通通讯条件、出国出差便利程度、办公住房条件，均不在大中城市之下。只要经济搞上去了，乡镇工作确实大有可为。

    第二，上面千条线，下面一根针。这是一种常见的比喻，但却形象地把我国行政层级中最基层政权的工作特点描述得淋漓尽致。用麻雀虽小，五脏俱全来概括乡镇工作并不过分。我国庞大的行政机构，从中央到省、市、县，一直插到乡镇，各级的行政任务，经济上的、政治上的、治安上的、计划生育上的、环保上的、基础建设上的、教育上的以及各种达标活动等等，都要一一在乡镇工作上落实。而乡镇干部现在所面临的则是已经实行了自治制度，在政治上和行政上与自己平起平坐的村民自治组织。过去不少乡镇干部把自己的工作概括为“要粮要款，结扎引产”，整天为此而疲于奔命。现在，一些经济发达的乡镇已逐渐走上了良性循环的轨道，上级下达的任务，在这些地方已成为不少村民的自觉行动。但中国的特点就是发展不平衡，就是在一个县，一个乡镇中，差距也是明显的。因此，我国广大经济欠发达的乡镇干部仍旧日复一日，年复一年地要面对这一艰巨任务。而且，我国目前正处在从分权式的压力型体制向民主合作体制的转轨过程中，旧的行政体制和惯性仍旧起着主导作用，因此，那种未考虑到地区自然条件和发展差距的、以压力型为特征的各项任务，的确给在乡镇工作的干部增添了沉重的负担。这也是不少乡镇产生弄虚作假，谎报瞒报的根源之一。

    第三，条块分割的局面。我国现行的乡镇管理体制，条块分割十分明显。很多处所位于乡镇的管理机构，本身并不属于乡镇政权的管辖范围之内。这些机构大多职权较大，相对独立，工作人员由上一级任命。可以举出的这种处所有：工商、税务、财政、派出所、银行、邮电、环保、城建、土地、粮食、电力等。这些部门均以条条管理为主。一些乡镇干部把这种现象称为上级局委派到乡镇的“大使馆”。很明显，为了加强集中统一领导，这些关键部门由条条管理自有合理的原因，因此，乡镇政权与这些部门的关系只能是协调和讨价还价的关系。但是，由于代表的利益有差别，矛盾也就在所难免。例如在超化镇，1996年镇里要完成税收超千万元的任务，要求税务所加强税收征管，而税务所则只愿意在上一年完成任务的基础上，略微超额一点，不愿再去多征税，以免下一个年度上级下达更高的征收指标。看来，这种税制上的矛盾，只有靠建立乡镇民主制度才能真正解决。

    第四，自上而下的干部任命体制。目前乡镇干部的任用，仍旧采用的是由组织部门考查，上一级党委研究任命的方式。乡镇党委书记由上级任命，同级党代表大会确认，乡镇主要领导亦由上级党委推荐，同级人民代表大会确认。虽然新密市也发生过人大选举结果与上级党委推荐的人选不一致的情况，但那是极个别的情况。乡镇主要领导普遍可以在本县范围内流动。由于组织部门规定不具有在下一级政府工作的经历，就不具备担任上一级组织职务的资格，所以近几年来，不少想通过各种关系到上一级组织任职的干部，纷纷来到乡镇一级镀金，担任一段时间的(1至2年)乡镇干部。这些人是一些飞鸽牌的干部，因此他们不仅不会在乡镇任职期间有什么作为，反而瞎指挥，把整个乡镇干部队伍的任职气氛给带坏了。现有的干部任命制度带来的最直接的结果，就是乡镇干部的对上负责制。人们常说“凭党性干工作，看政绩用干部”，由于我们的干部任命体制在现实中往往一方面缺乏范围广泛的评价体系，只由少数人说了算，甚至人情、关系充斥其间，另一方面这种少数人范围内的决策体制，常常最终演变为由书记一人说了算，所以不少乡镇干部认为“凭党性干工作”是真的，而“看政绩用干部”则是挂在嘴上的。这种干部任用体制的极端发展形式，就是买官卖官，通过权钱交易的腐败行为，来达到个人升官发财的犯罪目的。

    很显然，在我们以上讨论的4个特点当中，既反映了在我国基层乡镇政权的运行中具有内在的改革创新的动力和空间，又反映了在现有的政权管理体制中传统运作模式对改革和创新的阻滞作用，从而构成了一幅复杂的画面。从行政层级来看，作为乡镇干部，他们一方面属于我国自上而下的干部层级组织的最基层，有责任和义务将上面的千条线，贯彻于当地，另一方面当许多不符合当地实际情况的政策和做法需要贯彻执行时，他们又面临着来自更基层村民组织和普通老百姓的强烈反抗，从而处于一种现实的矛盾之中。从其内在运作来看，他们一方面需要面向实际，不断探索基层政权运作的规律，搞好与村级组织，乡镇企业和广大民众的合作关系，以促进当地经济的稳定发展，另一方面当这种探索突破了原有基层政权运作的旧模式时，又承担着制度创新的风险，面临着层级式的上级官僚机构的责难，肩负着与既有旧模式的周旋的任务。从乡镇干部的内心来说，他们一方面比任何人都十分清楚我国现有干部和政权管理体制的弱点，知道这种弱点在实际操作中将会给当地的经济发展和社会稳定带来的负面影响，而且可能他们自己就是这种旧模式中弱点的受害者，但另一方面他们也十分清楚，面对中国庞大的既有干部管理体制和政权运作模式，他们又显得无能为力，只能在他们力所能及的范围内作些变通。这些复杂的情况，构成了我国乡镇干部行为的二重性特征。制度创新正是在这种复杂的矛盾运动中展开的，只是在有些地方是乡镇干部的自觉行动，而在另一些地则是他们的被迫所为罢了。

    我们感到，在目前我国乡镇政权的管理体制中，最重要的就是自上而下的干部任命体制。可以说，它是目前我国乡镇政权体制特点的核心。我国政权体系中以压力型为特点的体制，正是建立在这样一个基础上的。但这也是现实生活中的一个巨大矛盾。从乡镇政权这一层次看，对上负责显然是压力向下传导的主渠道。如果它下面还有一个层次，则其作为中传导层次的压力就会大大减轻。在过去未实行村民自治制度的状态下，乡镇一级就更多地具有了中介层次的特点。但现在的情况变了。乡镇政权所面临的是一年比一年更有自主性的村民自治组织，这就使得我国乡镇政权成为旧体制与现实矛盾的触发点。

    但是，我国乡镇政权的这种状态，也为乡镇政权的制度创新奠定了基础。一般说来，一种新制度的诞生需要两个条件：一是它必然诞生在现存制度的边缘地带。在这里，旧制度的约束作用往往弱化了，从而增大了制度创新的空间。同时，发生在这里的制度创新又不可能对旧体制的整体安全性，构成直接的威胁。二是它往往诞生在旧体制与现实矛盾的激化点上。旧体制就其内部的封闭运作来看，是完整的和自我循环的。对旧体制的挑战恰恰会出现在这种自我封闭循环运作的体制和现实大量接触和对抗的层面上。在这里，旧体制的不合理性和弊病暴露的最明显，也最彻底，甚至是以一种极端的形式显露出来。从客观上讲，我国乡镇政权正是处于这样一种边缘地带和处在现有体制与现实矛盾的触发点上。

    这样，我国乡镇政权在实际的运作中，面对巨大的与现实生活的矛盾，往往自觉或不自觉地突破了旧体制自我封闭和自我循环的固有模式，实现了熊彼特所描述的“创造性的破坏”过程。这种新的循环可以概括为：我国自上而下的干部任命体制和压力型体制，要求干部对上负责，不折不扣地贯彻上级的意图；当这种封闭的体制和自我循环与日新月异的现实发生矛盾时，为了保证当地经济的发展和社会的稳定，乡镇干部自觉或不自觉地必须采取妥协和合作的态度，采取对当地经济和社会发展有利的政策和做法；制度创新正是在这种新的循环中，自发或自觉地产生出来了。

    这种新的循环和制度创新一但形成，就会显示出很强的生命力和巨大的示范作用，从而对旧体制提出尖锐的挑战。改革现有的干部任命制度为选民直接选举乡镇领导，变对上负责为对选民负责，变压力型体制为民主合作体制，就成为新的循环中的应有之意。

    在调查中，我们感到，对乡镇政权管理体制的最大挑战还是来自于村民自治后领导体制的转变。

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