一、乡镇人大建设所取得的成就

    第一，乡镇人大会议逐步走向法律化、规范化，会议质量得到明显提高。按照法律规定，召开乡镇人大会议是乡镇人民行使管理国家和社会事务权力的主要形式。近些年来，多数乡镇人大都能把开好乡镇人大会议作为一次重要工作来抓，一般都要在大会之前召开主席团会议，具体研究安排布置召开人代会的筹备工作。会议的议程更加规范，做到了会议时间安排服从会议议程的需要，基本上改变了过去“一天会议两顿饭，听完报告把会散”的局面。

    第二，强化制度建设，使乡镇人大在闭会期间的工作逐步走上了制度化、经常化的轨道。1986年以来，组织法和一些地方性法规对乡镇人大主席团的性质、地位、任务、工作、职责、组成人员、工作制度等作了若干规定，如主席团会议制度，主席团成员联系代表制度，主席团成员接待日制度等，使乡镇人大各项活动做到了有章可循。这是我国乡镇人大制度建设的一个重要进步，对于完善乡镇人民代表大会制度，做好乡镇人大会前与会后工作，加强乡镇人大与其代表的联系以及对乡镇政府的监督，提高乡镇人大的权威性和稳定性，发挥了重要的作用。

    第三，提高了代表议案、建议的办理质量。对代表提出的议案、建议，一般都先由主席团会议讨论决定，拟定承办单位，然后集中交政府的有关组织研究办理。同时认真做好建议的催办工作，解决了过去“建议年年提，事情难落实”的问题，进而使经济发展、社会治安、环境污染、道路建设等群众关心的“热点”和难点问题得到了解决。

    第四，加大了对政府监督的力度，促进了乡镇人代会决议、决定的贯彻落实。近年来，乡镇人大积极探索并实践对政府工作进行监督的形式，例如有许多乡镇人大开展了评议政府工作的活动，并已形成了制度。评议前，组织开展专题调查，广泛征求选民意见；评议时，做到有的放矢，意见中肯；评议后，认真检查，改进工作措施。

    第五，加强了换届选举工作的组织领导，保证了换届选举任务的顺利完成。由于乡镇人大主席团和常务主席具体负责，选举工作有了可靠的组织保证。同时，乡镇人大主席对换届选举工作的业务比较熟悉，可从业务上认真把关，能够避免和减少违法现象的发生，因此选出的代表素质较以往有很大的提高。

    二、乡镇人大建设存在的主要问题

    在充分肯定乡镇人大工作和建设成就的同时，我们也必须清醒地认识到，乡镇人大工作和建设中还存在一些问题。

    第一，对乡镇人大的认识有偏差。在现实生活中，乡镇人大的性质、地位和作用尚未得到充分认识和普遍重视，是影响乡镇人大工作的一个根本原因。我们曾在江苏苏北地区进行一次农村千人抽样调查，在1000位答卷人中，竟有63.8％的人认为“现在农村乡镇一级的权力机关是乡镇党委”，只有8.4％的人知道是“乡镇人大”。它反映了人们对乡镇权力分配和运行状况包括对人大性质与地位的判断和认识。事实上，目前在不少干部群众的思想意识中，往往将乡镇人大当做“可有可无”的，认为有了它还增加了协调的难度和麻烦；有人认为农村基层工作都是硬任务，乡镇人大工作没有硬指标，主张虚化人大；还有人甚至认为，既然共产党代表了人民利益，还要人大干什么？如此等等。

    第二，乡镇人大行使职权，特别是其监督权的状况，与宪法、法律赋予的职权要求尚有距离。一是监督机构不健全难以监督。从我国目前现状看，各级人大一般每年一次会议，会后代表各奔东西，监督也就无从谈起。虽然宪法规定，各级人大常设机构有监督“一府两院”的权力，但是由于各级人大常设机构也不是专门的监督机构，还要担负大量的其他工作，特别是乡镇人大专职人员很少，并且要经常地用大部分的时间和精力去做党委、政府的某些具体工作，以至于“专职不专干，兼职不沾边”，“种了人家的地，荒了自己的田”。在人大闭会期间，监督权实际上处于“冻结”状态，在相当程度上流于形式。二是监督保障没有制度化不敢监督。人大监督工作本身应有必要的保障。我国目前人大监督的力度不够，其重要原因之一就是监督对象对人大这个监督主体的权威性尊重不够。尤其是一些乡镇领导干部，重视党委、政府的领导，忽视人大的监督，甚至把人大的监督看成唱“对台戏”、“找麻烦”，不愿接受人大监督。而乡镇党委、政府的负责人是本乡镇的核心决策人员，握有事实上的人权和财权，因此人大在开展监督活动时往往“心有余悸”，不敢监督，即使进行监督也显得无力；三是乡镇人大会议状况也不利于其职权的行使，虽然每年一次的人代会和3个月一次的主席团会议能保证召开，但会议质量不高，甚至流于形式，有的地方会期过短，不能保证代表们的议政时间；议程不明确，议题不突出；每年举行一次会议，很少召开临时会议，即使增设乡镇人大主席、副主席，许多需要人大决定的问题仍可能得不到及时解决。

    第三，代表素质与执行代表职务的要求尚有差距。乡镇人大是由直接选举产生的代表组成的，乡镇人大代表是乡镇人民代表大会的组织细胞，其素质高低直接影响乡镇人大组织建设的质量。存在的主要问题是：有些代表的政治责任感不强，仅将人大代表看做荣誉称号，不能全心全意代表选民；有些代表文化水平较低，甚至缺乏最基本的约定、书写及口头表达能力，不能胜任代表工作；有些代表的政治活动能力较差，不能将选民的利益、要求，通过自己的代表活动与其他代表形成共识，缺乏政治魄力，等等。

    第四，代表执行职务的保障条件不足。从时间保障来看，代表若想在闭会期间开展活动，必须以主席团的安排为前提。如果不是主席团通知开展的活动，代表所在单位就不会提供时间保障。从经济保障来看，乡镇人大代表活动所需的经费一般没有列入财政预算。乡镇人大代表连活动所需的文件、资料、伙食补助都没有经费来源，要靠人大主席团常务主席找乡镇长申请批准。此外，代表的言论免责权也没有全面落实。有的县、乡国家机关工作人员民主意识淡薄，甚至认为代表在人大会议上提出的建议、批评和意见是“挑刺”、“捅漏子”。

    第五，宪法和地方组织法没有明确规定乡镇人大主席团的性质、地位、组织机构及其职权，因此全国各地有关乡镇人大主席团的地方法规还不够完备、健全、统一，甚至还有模糊不清甚至相互抵触之处。有的省、区就没有常设性的乡镇人大主席团，有的地方的主席团组织和人员还没列入国家正式编制。在职权范围上，有的地方对主席团的职权规定较窄，仅限于开好人民代表大会和大会授权办理的一些事项，有的地方规定较宽，使之实质上已成为乡镇人大常委会。

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