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| 私立学校“不得以营利为目的”质疑 | |||||
| 作者：佚名 论文来源：中国文秘网 点击数：1364 更新时间：2006-4-6 | |||||
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自20世纪90年代初以来，特别是邓小平同志发表“南巡讲话”和党的“十四大”以后，我国的民办教育蓬蓬勃勃地发展起来。各类民办学校如雨后春笋般建立起来，已成为推动我国教育发展的第二只手，大有与公办学校一比高下的势头。也正因为如此，民办教育引起了党和政府以及社会各界的普遍关注。 所谓“民办教育”，是与公办教育或国办教育相对的一个概念。也称为“社会力量办学”或“私立教育”，而与之相对应的学校则成为“民办学校”或“私立学校”。在《中国教育百科全书》中，“社会力量办学”是指具有法人资格的国家企业事业组织、民主党派、人民团体、集体经济组织、社会团体、学术团体以及经国家批准的公民个人办学者举办的学校。 究竟私立学校是否有存在和发展的必要性呢？答案当然是肯定的。因为，中国面临着发展教育事业的严峻形势：一方面，我国要承办世界上规模最大的教育，渴望接受教育的人占全世界教育规模的25％；另一方面，我国人均公用教育经费又严重不足。 根据《中国社会力量办学大辞典》所提供的数据，我国目前的公用教育经费只占全世界教育经费的1.5％。正是这1.5％的公用教育经费，却要负担25％左右规模的教育。因此，在“穷国办大教育”的迫切要求下，必然要多方面、多渠道筹集资金，以减轻国家和政府的办学负担。民办教育者正是因此而产生和发展起来的。《中国教育改革与发展纲要》提出“改变政府办学的局面，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”的要求，并动员“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人利用非国家财政性教育经费，面向社会举办学校及其他教育机构”。另外，在《2010年教育发展远景规划》中，国家又提出：“‘九五’期间，积极发展各类民办学校。现有公办学校在条件具备时，也可酌情转为公办民助学校或民办公助学校。到2010年，基本形成以政府办学为主，社会各界共同参与的办学体制及公立学校和民办学校共同发展的格局。” 从以上可见，私立学校的发展是必要的和紧迫的。但是，它的发展是否一直无风无雨呢？事实上，人们对其各有各的评论，但归结起来，焦点落在私立学校的利益获得问题上。对此，国家曾一再表明了立场。《教育法》中明确规定：任何学校或其他教育机构都“不得以营利为目的”。在《社会力量办学条例》中，又再次重申了这一点。可见，对于私立学校来说，正确理解这一规定对其健康发展有着极其重大的意义。广州市民办学校调查组曾对广州市1110名公众进行过调查。当被问及“现在私立学校的最大问题是什么”时，选“收费太高”的占43.5％，选“以营利为目的”的占20.93％。 因此，本文认为，有必要对“办学不得以营利为目的”的规定再作一番深入的探讨。 一、应如何理解办学“不得以营利为目的” 要正确理解办学“不得以营利为目的”，我们必须将其分解一下，即先要理清以下几个词的基本含义：“办学”、“营利”、“目的”。 “办学”，顾名思义，是指组织或个人得到教育部门的批准，创设、举办学校，并使之正常运作的活动。“营利”，在《汉语词典》中被解释为“营谋利益，今经济学上指增值货币价值之行为”；在《新华词典》中，亦指“谋求利润”。“目的”，是指“想要达到的地点或境地或想要得到的结果”，它表明了行为的意图或趋向。 在这里，我们还要区别以下几组概念： 第一，“营利”、“盈利”和“赢利” 前面说过，“营利”是指谋求、追逐利润。根据《新华词典》，盈利和赢利是同义词，均指经营的结果，即除了成本后还有剩余。应该说，这几个词还是有一定含义上的区别的。在《教育法》和《社会力量办学条件》中，用“营利”而不用“盈利”或“赢利”，是很有分寸的表述方式。私立学校被允许在进行成本核算后，有盈余，但不允许办学者去“追逐利润”。 第二，“营利”与“以营利为目的” 有人说：“学校是公益事业，又是培养人的地方，不能讲’钱’，讲钱就会沾染’铜臭’，与教育的公益性质相抵触。”也有的人说：“私立学校就是靠收费来维持的。如果不营利，学校就没有积累，就不能继续办下去。”有的又说：“不少企业家投资办学是要回报的，过分强调办学不得以营利为目的，他们就不敢再投资了，这对发展民办教育不利。”由此可以看出，社会各界对是否营利的认识是很不一致的。 本文认为，由于私立学校的特殊性，营利有它自身的必要性。私立学校与公办学校最大的区别，是其经费全部由学校通过学费及热心教育的投资办学者筹集，而不花国家一分钱，学费则完全靠市场调节。广东民间流传着这样一句话：“钱虽然不是万能的，但没有钱则是万万不能的。”这句话对于私立学校来说尤为合适。正因为私立学校自筹资金，自负盈亏，每一分钱都是维持学校正常运作的动力。因此，我们鼓励学校有盈余，有积累。可能还会有人说：“教育真的可以营利吗？”改革开放后，我国于1985年首次对三大产业做出明确划分，并将第三产业增加值计入国民生产总值（GDP）。1987年，国家统计局开始将第三产业划分为流通、服务两大部门。具体又分为四大层次，教育事业属于“为提高科学文化水平和居民素质服务的部门”的第三层次，具体包括教育事业、文化艺术事业、广播电影电视事业、科学研究事业、卫生事业、体育事业和社会福利事业 。即早在20世纪80年代后期，我国就已经确认，这个一向被视为消费性的社会公益事业也在创造社会财富，它也可以产生经济效益。因此，私立学校如果管理得当，完全可以创造经济效益。 由此可以看出，私立学校营利有其必要性和合理性，人们大可不必谈“营利”色变。问题在于，营利所得应该用在什么地方，这才是问题的根本所在。本文认为，营利应该用于办学及扩大再办学方面。办学的最终目的是育人，而营利只是一个途径，决不能把途径作为目的。这是一个方向性的问题。即使私人提供教育资金，兴办学校，也不应以营利为目的。收费可以比其办学成本高些，但也只能略高于投资。这和经营普通产业不一样。就是在西方市场经济国家，也没有一个把教育当作营利性事业来看待的。如美国可称得上是市场经济发展最完善的国家，但被美国社会和政府认可的大中小私立学校，都是非营利性的。我们是社会主义国家，投资教育、兴办教育，自然不应以营利为目的 。 换个说法，如果私立学校以营利为目的，那么学校里的一切工作都是围绕着一个“钱”字，追逐高额利润，甚至会不顾学生的发展而牟取暴利。营利所得不是用于改善教学环境、购买教学设备等正当用途，而是被领导和老师私分，甚至有极少数不法分子以收“教育储备金”为名，收取了学生高额教育储备金之后，席卷而逃。这是严重违反《教育法》和《社会力量办学条例》的有关规定的。这种所谓的“学校”，是与教育的根本性质背道而驰的，最终也注定是会失败的。 二、与办学“不得以营利为目的”相关的两个问题 （一）关于私立学校的收费水平问题 如前所述，广州市民办学校调查组所作的调查中显示，广州市公众认为私立学校最大的问题就是“收费太高”。这一数据也代表了全国很多城市公众对私立学校的意见。 很多人都认为，企业投资办教育，特别是实行教育储备金制度的学校 ，企业肯定是大赚了一笔，并且还会一直大赚。其实，这是一种误解。首先，我们可以先分析一下私立学校运作的成本。 广东民办教育委员会常务理事张铁明曾经撰写过一篇题为《论民办教育运作的成本》的文章。在此文中，他断言：“姑且不谈人们在制定‘办学不得以营利为目的’时是如何理解、把握这一办学宗旨性条文的，但从民办教育产权运作过程中所需承担的办学成本上看，可以说：利润并不很高，而且尚不能由此把民办教育者拉到‘以营利为目的’的范围中去。” 应该说，这个说法是有根有据的，而绝不是替民办教育者“鸣冤叫屈”。 《中国教育百科全书》中对“教育成本”有比较详细的解释。“教育成本”是为了培养一定熟练程度的劳动后备力量和专门人才，以及提高现有劳动力素质而耗费的教育费用。教育成本分为完全市场成本和非完全市场成本。完全市场成本分以下6项：1。中央和地方各级政府，以及学校支付的教育费用；2。学生或学生家庭支付的教育费用，包括学费、杂费和生活费等；3。学生达到法定离校年龄后，因继续就学而放弃的劳动收入；4。学校固定资产折旧；5。教育部门一般享有免税的价值；6.所放弃的把学校的土地、建筑物和设备租给非教育部门使用而获得的租金。上述第1、2项是直接成本，其余是间接成本。直接成本体现出民办教育与公办教育的最大不同。公办教育以政府拨款为主，兼以收取小部分的学杂费；民办教育则以学费为主，兼以个人或团体办学者的始发性投入。 根据张铁明的划分，非完全市场成本分为6项：（1）规模成本；（2）组织成本；（3）周期成本；（4）条件成本；（5）交易成本；（6）风险成本 。这里，“交易成本”和“风险成本”显得较难理解。交易成本就是“利用价格机制的成本”。也就是说，价格机制并不是免费的午餐。它包括的内容如：要完成一次交易有必要发现谁是愿意交易者，需要有人通知人们有人愿意交易及其条件，需要拟出合同，需要采取行动监督合同的实施等。这一切都构成了“交易成本”。教育交易成本大量地花在现代广告等中介物上 。公办学校基本上不存在交易成本：积几十年办学，著名者已如雷贯耳，不著名者说也没有用。各校生源划区而定，价格（学费）统一，一切均在国家计划（规划）之中，不要合同，也无须监督合同。但私立学校的交易成本则是明显的。私立学校的生源不是教育行政部门统一划定的，因此，争生源就成为各所私立学校在每年寒暑假前后必做的“功课”。招生的广告满街满巷都是，最后的结果却非常简单：学生读还是不读，学生生源有还是没有。由于生源问题关系到私立学校的生死存亡，所以，这些学校都会不遗余力地“准备战斗”。如广东顺德的碧桂园学校，1994年招生时，原来非常担心招不到1000人，但当自1994年1月开始在《羊城晚报》上连连大登广告后，竟轰动一时；花了近百万元各种媒体广告费，却也赢来了1300名生源的结果，而且收取的教育储备金也由最初的18万元涨到23万元直至30万元 。其中，非完全市场因素显然在此起了很大的作用。至于“风险成本”问题，则可作如下简要说明。由于私立学校是进入市场的经营性活动，所以其风险显然是很大的。其一，是政治、政策风险；其二是经济风险；其三，是办学质量风险 。这三种风险对于公办学校这种“宠儿”来说是微乎其微的。但对于私立学校来说，就是关乎其兴衰的大事了。 上面比较详细地讨论了私立学校运作成本。下面我们来讨论一下办学者是否能够以营利为目的。 从经济学角度来看，办学者获得经济收益存在着一个边际值问题。其原因在于，私立学校收取的学费有边际值，即边际价格 。因为，作为办学者来说，他当然希望学费越高越好，但这会导致另一个问题就是生源越来越少。生源减少会使经济收益降低。而在另一方面，学生家长则希望学费越低越好。于是，两方面的“期望值”交叉重合之点，就是受到双方相互作用确定了的边际价格。低于这一价格，生源会增多，但平均收益降低；高于这一价格，生源会减少，总体收益则减少。因此，学校的经济收益可以无限地小，但不可以无限地大。办学者不可能为所欲为地为获得高额利润而拔高学费。当然，心怀不轨地收取巨额“教育储备金”后席卷而逃的不法之徒，不在本文讨论之列。 那么，我们应该怎样制定收费标准呢？本文认为，私立学校的收费应体现学校的非营利性质，又要符合社会主义市场经济的运行规律，做到以教学成本定收费水平，并使办学者略有盈余。如前所述，盈余是十分必需的，而不能就此把它看成为“以营利为目的”。 （二）关于投资办学者的资产收益问题 1987年1月正式实施的《中华人民共和国民法通则》中规定：财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。所以，投资办学者是否有权从学校资产中获得经济收益的问题，实际上是私立学校的产权收益归属的问题。 对于这一问题，现在教育界有两种观点。一种观点认为，学校资产在学校存续期间，归学校所有；学校停办后，除返还办学者的投入外，其余部分（包括现金、实物和场所），一律归教育行政部门支配，并用于鼓励和支持私立学校的发展 。另一种观点则认为，私立学校的资产所有权是属于办学者的，因此，办学者有权从中获取经济收益；在学校停办之后，学校资产及其增值部分都应归办学者支配 。 本文认为，后一种观点更有说服力。众所周知，私立学校贷款难。因为，校产不能作抵押，银行凭什么就贷款给你呢？但是，假如有人肯出资,那当然是私立学校求之不得的。不过，大多数投资者是要求回报的。因此，资本具有寻利性，投入一定资本，获得一定的收益，是符合我国社会主义初级阶段经济制度和政策的。这种投资回报相当于现行国家存贷款、债券利息水平的回报要求。这是正常的利益要求，不能与“以营利为目的”混为一谈。 有人说，私立学校的资产有一部分是国家的隐性投入，即它是享受了政府对教育的优惠政策，如土地征用、购置政策、校办企业免税政策等而大幅度增值的，因此，私立学校资产权部分归属国家。当储备金类的私立学校清算时，在偿还了所有学生的储备金（学费）和债务后，扣还学校投资者所投资金部分后还有剩余的，应全数划归国家所有。 本文认为，这个观点听起来挺有道理，但作一个类比，就会发现它很不合理。改革开放以来，为大量吸引外资举办企业，我们为企业也制定了大量的有关土地征用及其价格、税收、进出口等优惠政策。那么，在外企清算时能否说他们的物业中也有部分是归我们国家所有呢？另外，如果增值的资产不归办学者所有，“自负盈亏”也就无从谈起了。而且，资产流失或减值部分也不应要求办学者负责任了。如果增值部分归学校，亏损的要办学者负担，岂不是很容易得出这么一种不合理的？结论：“赚的归学校，亏的归投资者”吗？显然，这是不符合现阶段中国国情的。中国的教育改革与发展，必须从社会主义初级阶段这个实际出发。大力发展私立教育是这样，对私立教育主体的道德要求也是这样。作为一个有产者的个人或企业家投资办学，从初始到成熟，必然有一个从被利益驱使到自觉而为的过程。脱离“初级阶段”这个实际，而以成熟教育家的道德标准去强求每一个企业家出资而不获回报，是不合适的。这会在一定程度上挫减企业家投资兴教的积极性。 当然，在我们强调投资办学者获得经济收益是其合法权利时，我们并不是说对办学者权益的保障是惟一的。实际上，私立教育利益获得主体是多元化的。 首先，国家是最高的利益主体。私立教育与公办教育一样，必须在不损害国家利益前提下举办，必须遵守国家法规。“无规矩无以成方圆”的道理人人都懂。 其次，受教育者发展的利益是“上帝”的利益。私立学校里的一切工作，都要围绕着怎样使学生得到更好的发展来进行。违背了这一中心点，作为私立学校来说，不仅要受到政府的惩戒，而且还要受到失去生源这一市场规律的惩罚。 通过对“办学不得以营利为目的”这一教育宗旨性的法律条文所作的一番讨论，本文旨在使大家对这一条文有更深的认识。而恰当地理解这一条文，是关系到私立学校是否能长久存在与发展的关键所在。让我们衷心祝愿它能沿着既定的方向健康地发展吧！ 参考资料 1. 黄宝琦 《民办教育健康发展的几点思索：从温州看全国》 《教育与职业》 1998年第10期 第30～32页 2. 刘元宝 《浙江省民国教育调研报告》 《民办教育》 1998年第5期 第10～12页 3. 杨荣昌 《发展私立学校教育的几点思考》 《中国教育学刊》 1999年第1期 第59～60页 4. 严仲清 《民办学校定位初探》 《江苏教育研究》 1999年第5期 第13～15页 5. 李玉娟 《社会力量办学的问题与前提》 《江苏教育研究》 1999年第5期 第 16～18页 6. 周文良 《义务教育教育成本的分担、补偿与教育公平》 《山西教育》 1999年第4期 第8～9页 7. 张力 《社会力量办学步入新的发展阶段－－学习〈中共中央、国务院关于深化教育 改革全面推进素质教育的决定〉的体会》 《中国教育报》 1999年8月14日 第4版 8. 唐格森 《关于当前社会力量办学的建议》 《教育与职业》 1999年第4期 第 10～11页 9. 李振波 《民办学校不得以营利为目的的再思考》 《教育与职业》 1999年第2 期 第53～54页 10. 刘元成 《现行税法对教育事业实行税收优惠的有关规定》 《教育与专业》 1999年第4期 第36～38页 点 评 我国《教育法》第25条规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”自1995年该法通过至今，围绕着上述条款的具体涵义及其立法意图问题，人们展开了旷日持久的激烈论争。其中，一种观点认为：由于教育机构的特殊性质，法律规定了它不得以营利为目的，但这并不意味着其不能营利。这是因为，营利并不必然等于“以营利为目的”。本文作者就是站在这一基本立场上，在认真厘定“营利”、“盈利”和“赢利”等概念的前提下，着意区隔了“营利”与“以营利为目的”之间的界限。然后，从此出发，本文首先剖析了私立学校的过高收费问题。对此，作者指出：由于在收取学费时存在着一个由供求关系所决定的边际价格，所以，私立学校的举办者并不能为所欲为地抬高学费以获取高额的办学利润。紧接着，本文又对私立学校投资者经济收益的法律属性进行了辨析。对此，作者创造性地提出：不能说私立学校的资产有部分是国家通过优惠政策等隐性投入后增值的结果，就主张私立学校停办后学校资产尤其是其增值部分应归国家所有。因为，这样一来就会得出“赚钱归国家，赔钱归办学者”的不合理结论，从而严重挫伤私人办学的积极性。 本文观点鲜明，逻辑严谨，论辩机智，行文流畅，结论有较强的说服力，不失为一篇优秀的本科毕业论文。其不足之处在于，全文论据的展开稍欠充分，文献的征引也略显单一。此外，论文的结构亦可稍作调整，可考虑使过长的“引言”独立为论文的第一部分。 华南师范大学：葛新斌副教授 摘自《中国大学生毕业论文精选精评 教育学卷》2002-10-17 （J-02） 转贴于 中国文秘网 http://www.zgwmw.com 《私立学校“不得以营利为目的”质疑》来源于中国文秘网，中国最专业的文秘网站，欢迎阅读私立学校“不得以营利为目的”质疑。 |
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