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| 构建有中国特色的权力制约机制 ——邓小平权力监督与制约思想研究 | |||||
| 作者：佚名 论文来源：中国文秘网 点击数：1583 更新时间：2006-4-5 | |||||
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【 正 文 】 权力监督与制约，是现代民主政治的核心问题之一。人类政治文明的历史发展进程，证明了这样一个事实，那就是在政治社会中，政治的核心问题就是政治权力的构成形式问题。只有将政治权力置于一个有效制约的机制下，才能正常合理地运作，才不至于使掌握并行使权力的人滥用权力而导致民主制度的破坏。绝对的权力必然导致绝对的腐败。因此，对政治权力必须进行监督和制约，凡是不受监督与制约的权力，必定会被滥用而导致政治的专横与腐败。在现代民主化进程中，对权力进行有效的监督与制约，更是成为世界上各个国家共同面临的、同时又是必须解决的问题。中国自然也不例外。中国社会长期奉行集权专制体制，革命胜利后，又由于种种原因，没有能够建立相应的制度来解决这个问题，从而使得传统的集权体制在很大程度上被延续下来。而这种不受监督和制约的集权体制的恶性发展，给中国的社会主义革命和建设造成了灾难性的恶果。“文化大革命”的教训，引起了国人对这个问题的深刻反思。而作为带领中国人民从“文革”的阴影中走出，迈向现代民主社会的第二代党中央领导核心的邓小平，则是比较早地认识到了这个问题。（注：应当说，邓小平的思想在不同时期，有着不同的侧重点。在70年代末至80年代初，主要侧重于政治体制改革的问题，包括领导体制改革、加强和改善党的领导等。因为这一时期的工作重点，主要是纠正“文革”在政治思想和路线方面的错误，拨乱反正；而80年代初期以后，则主要侧重于经济体制改革方面的问题。当然，在邓小平的思想体系中，政治体制改革和经济体制改革本身就是密切联系、不可分割的。所以，有关权力监督与制约的问题，是邓小平在不同时期都始终予以关注的一个重要问题，是邓小平关于政治体制改革思想理论的核心部分。）可以说，关于权力监督与制约的思想，在邓小平理论体系中占有极其重要的地位，是邓小平宪政思想和政治体制改革思想的核心部分。 （一） 很长一段时间以来，在对于权力制约问题上，一直存在着种种的误区。不可否认，权力制约思想是资产阶级的政治家、法学家最早提出的，其代表，便是以“三权分立”为基本模式的分权制衡主张。于是，人们一谈到权力制约，便立即同“三权分立”联系起来。而邓小平又说过：“在改革中，不能照搬西方的，不能搞自由化。过去我们那种领导体制也有一些好处，决定问题快。如果过分强调搞互相制约的体制，可能也有问题。”（注：《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993 年版， 第178页。）“资本主义社会讲的民主是资产阶级的民主， 实际上是垄断资本的民主，无非是多党竞选、三权鼎立、两院制。我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度，不能搞西方那一套。”（注：《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第240页。 ）有的人也就因此认为邓小平是反对搞权力制约的。其实，这是一种误解。邓小平不赞成搞西方式的权力制约体制，并不意味着不赞成对权力进行有效的监督与制约。相反，他从中国的历史和现实出发，坚决主张建立有中国特色的权力监督与制约机制，并把这作为改革党和国家的领导体制、坚持和完善中国共产党的领导的一个重要方面和重要内容。邓小平在1987年10月13日的一次谈话中就曾明确指出：“我们要坚持党的领导，当然也要有监督、有制约”，这是“为了更好地加强和改善党的领导。”（注：《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第256页。） 对权力进行监督与制约，是现代宪法与民主政治的一项重要的政治原则，也是宪政与法治的精髓。而说到宪法与民主政治，资产阶级又是先行的。毛泽东曾经指出：“讲到宪法，资产阶级是先行的。英国也好，法国也好，美国也好，资产阶级都有过革命时期，宪法就是他们在那个时候开始搞起来的。”（注：《毛泽东选集》第五卷，人民出版社1977年版，第127页。 ）西方资产阶级政治家和思想家关于权力监督与制约思想和主张的核心，就是如何对国家权力进行有效管理，加以控制，在最大限度上减少乃至杜绝权力滥用的现象。法国著名的启蒙思想家孟德斯鸠曾指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”因此，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”（注：孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1982年版，第154页。 ）孟德斯鸠的这一思想，对西方国家民主宪政的发展，产生了重要影响。经历了资产阶级革命后的西方各国，都在不同程度上确立了分权制衡的政治体制，并将权力监督与制约作为实行“法治”的一个重要方面，建立了一整套权力制约机制。 首先，以权力制约权力，即通过民主政治体制本身形成的权力监督与制约机制，对权力的运作加以规范和限制。这也是权力制约的主要手段。其基本模式，就是西方资产阶级国家普遍采用的“三权分立”制度。其次，以法律制约权力，即将权力的行使规定在宪法法律的范围之内，通过宪法和法律约束权力，防止权力的滥用。这也是现代国家法治的基本要求。英国的宪法学家戴雪指出：法治首先意味着法律的绝对的至高无上和优势地位，它排斥政府的专断、特权和广泛的自由裁量权的存在。（注：A. V. Dicey, Introduction to the study of the law of Constitution, 10th edition ( 1959) , London: Macmillam Education Ltd., reprinted in 1985, p. 202.）其三， 以权利制约权力，即通过公民民主权利的确认与保障，对国家权力形成有效的监督和制约机制。 毋庸置疑，西方资产阶级国家的权力监督与制约机制并不是十全十美的，它在内容上，同样存在着缺陷，（对此，西方的资产阶级思想家与法学家也不否认）但是，它作为人类社会政治文明的产物，不乏合理的内涵。中国传统社会的政治体制中，虽然在一定程度上，也存在权力制约，但这种制约主要是通过两种途径实现的。一是要求权力行使者通过道德自律，通过个人的道德修养，来约束权力的行使，使其不至于滥用权力；二是通过上下级之间的纵向的权力制约，监督权力的行使。从表面上看，这也是权力监督与制约的模式，但实质上，相对于现代民主政治所要求的以“制度”为主导因素的制约机制而言，它是一种以“人”为主导因素的制约机制，把对权力的监督与制约，完全放在了“人”的因素上面。因此，它与现代民主政治所要求的权力监督与制约是格格不入的，这种模式实行的结果，是更深层次的集权专制。 中国革命胜利后，由于在革命实践中事实上形成的权威体制已经牢牢确立，加上当时作为老大哥的苏联的政治集权模式的影响，使得在当时不可能建立有效的权力监督和制约机制。虽然权威体制对于新中国政权的巩固、对于中国社会的稳定、对于加强中国共产党的领导等方面，无疑是有一定的积极作用的，但是，中国社会毕竟是一个有着两千多年封建传统的国家，集权专制思想根深蒂固，一旦与权威体制结合，便会朝着极端化的方向发展。毛泽东晚年之所以能够发动“文化大革命”，根本原因就在于这种最高权力不受制约的政治体制。对此，邓小平有着清醒的认识。他说过：权力过分集中的现象，“同我国历史上封建专制主义的影响有关，也同共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统有关。我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权。”（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第329页。）“旧中国留给我们的封建专制传统比较多， 民主法制传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主的各项制度，法制很不完备，也很不受重视。”（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第332页。 ）邓小平在总结毛泽东晚年的错误原因的时候，也多次指出：毛泽东在生前“没有把过去良好的作风，比如说民主集中制、群众路线，很好地贯彻下去，没有制定也没有形成良好的制度。”“我们党的政治生活、国家的政治生活有些不正常了，家长制或家长作风发展起来了，颂扬个人的东西多了，整个政治生活不那么健康了，以至最后导致了‘文化大革命’”。（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第345页。） 正是为了防止类似情况的再次发生，邓小平提出了进行政治体制改革的任务，并指出：“政治体制改革的目的是调动群众的积极性，提高效率，克服官僚主义。改革的内容，首先是要党政分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放的问题。第三个内容是精简机构，这和权力下放有关。”（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第177页。）显然， 邓小平把对权力的监督与制约作为政治体制改革的核心问题提了出来。 （二） 邓小平从中国共产党过去历次的工作失误，特别是“文化大革命”的教训中，总结出了一条经验，即造成这些失误和错误的一个重要原因，就在于对权力缺乏有效的监督与制约这一传统的政治体制的弊端。因此，在十一届三中全会前召开的中共中央工作会议的闭幕会上，邓小平作的“解放思想，实事求是，团结一致向前看”的主题报告中指出：“党内确实存在权力过分集中的官僚主义。这种官僚主义常常以‘党的领导’、‘党的指示’、‘党的利益’、‘党的纪律’的面貌出现，这是真正的管、卡、压。许多重大的问题往往是一两个人说了算，别人只能奉命行事。”如果不实行改革，及时改变这种状况，那么“我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送。”（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994 年版，第141～142、150页。）在此基础上，明确提出权力监督与制约的主张，并对权力监督与制约作出了初步构想。 邓小平认为，传统的政治体制中，对权力缺乏有效监督与制约的弊端，主要表现在以下五个方面。 第一，官僚主义现象。官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题。它的主要表现和危害是：高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，思想僵化，机构臃肿，办事拖拉，不讲效率，不负责任，压制民主，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法，等等。造成官僚主义的原因，一是同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系；二是我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定。（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第327～328页。）邓小平指出：“官僚主义是小生产的产物，同社会化的大生产是根本不相容的。”（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第150页。） 第二，权力过分集中现象。权力过分集中的具体表现，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权人的负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第328～329页。） 第三，家长制现象。家长制是历史非常悠久的一种带有浓厚封建主义色彩的陈旧的社会现象，它的存在和影响在党的历史上产生过很大的危害。革命队伍内的家长制作风，除了使个人高度集权以外，还使个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具。不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，而别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。一些同志犯严重错误，同这种家长制作风有关。因此，“不彻底消灭这种家长制作风，就根本谈不上什么党内民主，什么社会主义民主。”（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第329～331页。） 第四，干部领导职务终身制现象。邓小平指出：干部领导职务终身制现象的形成同封建主义的影响有一定关系，同我们党一直没有妥善的退休解职办法也有关系。这种实际上存在的领导职务终身制，不利于领导层更新，不利于年轻人上来，这是我们制度上的缺陷。这不是一个人的问题，是整个制度的问题，更多地是关系到我们的方针、四个现代化能否实现的问题。（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第331、350页。） 第五，特权现象。邓小平指出：我们今天所反对的特权，就是政治上经济上在法律和制度之外的权利。搞特权是封建主义残余影响尚未肃清的表现。（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994 年版， 第332页。） 如前所述，上述五个方面的弊端的形成，有着深刻的体制方面的原因。有学者认为，中国长期以来奉行的是权威体制，这种权威体制的基本特征是：一元集权型宪政模式、主要官员由长官任命、社会遵守长官意志、政府不廉低效、轻视民意等。权威体制在一定的历史阶段固然有其合理性与必要性，但存在着严重的弊端。邓小平深刻反思国际共运史和我国建国后宪政实践的教训，总结了权威体制的主要弊端：首先，权威体制导致党政不分，个人专权，以言代法。领导者为维护个人地位和权威，必然限制公民权利，从而妨碍了民主的发展和社会的进步；其次，权威体制容易滋生官僚主义，妨碍经济改革和社会生产力的发展；其三，权威体制难以保证政府平稳更迭，难以保证国家长治久安。（注：王美舟：《权威、法治与邓小平宪政思想》，载《广东教育学院学报》1999年第4期。）因此，从根本上说，权威体制的最大弊端， 就是对权力缺乏必要的监督与制约。邓小平认为，要从根本上克服这些弊端，就必须形成一整套有效的权力监督与制约机制，解决因权力缺乏监督和制约而形成的种种弊端，并提出了建立这种权力监督与制约机制的基本思路。 1，要加强社会主义民主，健全社会主义法制， 通过民主和法制的手段，建立并强化对权力的监督与制约机制。邓小平指出：在国家政治生活和各项事业中，由于中国共产党居于领导的地位，党的路线、方针、政策正确与否，工作做得好坏，关系着国家的前途和社会主义事业的成败；同时，由于我们党的执政党的地位，我们的一些同志很容易沾染上主观主义、官僚主义和宗派主义的习气。因此，对于我们党来说更加需要听取来自各个方面包括各民主党派的不同意见，需要接受各个方面的批评和监督，以利于集思广益，取长补短，克服缺点，减少错误。（注：《邓小平文选》第二卷，第205页。） 在加强对权力监督与制约方面，民主与法治又是不可分割的。在加强民主的同时，必须强化法制，实行依法治国。法治是民主政治的产物，只有真正的民主政治社会，才能有健全、完备的法制，才能真正实行法治。现代社会法治的价值与基本功能，就是对国家权力的有效的监督与制约。根据邓小平的设想，运用法律手段加强对权力的监督与制约，必须从以下几个方面入手：第一，要有健全的法律制度和完备的法律体系，使各项工作和活动都有法可依；第二，要维护法律的权威，不允许存在法律以外的特权，要真正做到法律面前人人平等；第三，建立和健全有效的法律监督系统，严格依法行政；第四，提高全民的法律意识，特别是领导干部的法律意识，使他们在工作中严格依法办事，减少和杜绝各种违反法律规定，滥用权力现象的发生。邓小平特别强调了维护宪法权威、运用宪法来制约权力的重要性。他多次指出：全党同志和全体干部都要按照宪法、 法律、 法令办事。（注：《邓小平文选》第二卷，第371页。）在谈到关于宪法修改的问题时， 邓小平也强调：“关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。”（注：《邓小平文选》第二卷，第339页。）随后制定通过的新宪法即1982年宪法， 在内容上就充分体现了邓小平的这一主张。 2，实行党政分开。邓小平认为， 因权力缺乏必要的监督与制约而造成的权力过分集中、官僚主义等等弊端，在相当程度上与长期实行的党政不分的体制有着很大的关系。因此，他把实行党政分开作为政治体制改革中的一个重要问题提了出来。（注：在1980年的《党和国家领导制度的改革》的讲话中，邓小平就把解决党政不分、以党代政的问题作为进行政治体制改革的一个重要原因（见 《邓小平文选》第二卷， 第321页）；而在1986年的《关于政治体制改革问题》的谈话中， 仍然强调：“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。”（《邓小平文选》第三卷，第177页。 ）由此也可见邓小平对党政分开问题在政治体制改革中的重要性的认识是一贯的。）邓小平指出：“党政分开，从十一届三中全会以后就提出了这个问题。我们坚持党的领导，问题是党善于不善于领导。党要善于领导，不能干预太多，应该从中央开始。这样提不会削弱党的领导。干预太多搞不好倒会削弱党的领导，恐怕是这样一个道理。”（注：《邓小平文选》第三卷，第164页。 ）为了更好地解决党政分开问题，进一步加强和改善党的领导，首先必须明确党的领导的职能。在党政分开、党和国家职能分开的情况下，党的领导是政治领导、思想领导和组织领导，通过制定并保证实施党的路线、方针、政策来实现的。邓小平指出：党的领导“主要是政治上的领导，保证正确的政治方向，保证党的路线、方针、政策的贯彻。”（注：《邓小平文选》第二卷，第98页。）“从原则上说，各级党组织应该把大量日常行政工作、业务工作，尽可能交给政府、业务部门承担，党的领导机关除了掌握方针政策和决定重要干部的使用以外，要腾出主要的时间和精力来做政治思想工作，做人的工作，做群众工作。”（注：《邓小平文选》第二卷，第365页。）同时， “真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。政府工作当然是在党的政治领导下进行的，政府工作加强了，党的领导也加强了。”（注：《邓小平文选》第二卷，第339～340页。）因此，党政分开并不是要否定党的领导，而是要更好地加强和改善党的领导，“我们要坚持党的领导，当然也要有监督、有制约。现在提出党政分开，但不管怎样还是共产党领导，是为了更好地加强和改善党的领导。”（注：《邓小平文选》第三卷，第256～257页。）当然，对于“党政分开”的问题，不能机械地、片面地、简单化地理解，那种认为只要党政一分开，所有问题都能解决的规定，是极其错误的。在此，我们需要特别强调的是：第一，党政分开并没有、也不能否定党的执政地位；第二，要肯定和巩固党的执政地位，关键在于提高党的领导水平和执政的艺术，解决好“善于领导”的问题，否则，只会进一步削弱党的领导，“党政分开”的问题也就无从谈起了。 3，明确集体领导和个人分工负责的关系。 为了加强对权力的监督与制约，提高工作效率，从根本上克服官僚主义，就必须在强调集体领导的前提下，明确领导者个人的职责和权限。邓小平指出：官僚主义的一个重要表现，就是“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，绝大多数往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题”。（注：《邓小平文选》第二卷，第328页。）为了克服这种现象， 就必须在强调集体领导的同时，把分工负责的制度建立起来，“集体领导解决重大问题；某一件事、某一方面的事归谁负责，必须由他承担责任，责任要专。”（注：《邓小平文选》第二卷，第282页。 ）“现在各地的企业事业单位中，党和国家的各级机关中，一个很大的问题就是无人负责。名曰集体负责，实际上等于无人负责。……所以急需建立严格的责任制。列宁说过：‘借口集体领导而无人负责，是最危险的祸害’，‘这种祸害无论如何要不顾一切地尽量迅速地予以根除’。”（注：《邓小平文选》第二卷，第151页。） （三） 如前所述，邓小平在谈到权力监督与制约时，特别强调了制度建设与完善的重要性。他对于权力不受监督与制约而造成的种种弊端及其表现的分析，也主要是从制度性缺陷的角度进行的。 长期以来，由于“人治”传统的影响，我们在分析政治方面的问题时，总是特别强调“人”的因素，而忽视了“制度”方面的因素。对权力的授予与行使同样也是如此。即使是在制定一些有关的措施时，在很大程度上也是建立在对掌握和行使权力者的良知和个人品质的充分信任的基础上的。人们不敢、也不愿设想那些掌握并行使权力的人“可能”会滥用他们手中的权力，去危害授予他们权力的人民的利益，理由就是这些人既然是人民所信任的，那么他们自然也就不会辜负人民的信任。如果对他们在行使权力的过程中进行监督和制约，那么首先是对自己的不信任。即使有什么不是，通过思想道德教育，也就能够解决。这种思想观念的根源，无疑就是中国古代儒家所倡导的“性善论”。其实，这实际上只是善良的人的一相情愿。人是社会的人，必然受到社会环境的影响，正如恩格斯所指出：“人来源于动物界这一事实已经决定了人永远不能摆脱兽性，所以问题永远只能在摆脱得多些或者少些，在于兽性和人性程度上的差异。”（注：《马克思恩格斯选集》第三卷， 第140页。）坏人是如此，好人也不例外。 历史的经验教训告诉我们，把权力的使用维系于掌权者个人的良知、品质，是非常危险的。被称为美国宪法之父的麦迪逊说过：“如果人都是天使，就不需要任何政府了；如果是天使统治人，就不需要对政府有外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须首先使政府能够管理被统治者，然后再使政府管理自身。毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制；但是经验教导人们，必须有辅助性的预防措施。”（注：《联邦党人文集》，商务印书馆1997 年版， 第264页。）正因为人不是天使， 因而一个健全的社会不能没有国家的管理；同样，一个组织良好的社会，还需要对国家权力本身的管理。因为那些掌握并行使权力的人在行使权力的过程中，往往容易使权力自发扩张而超过应有的限度。在这种情况下，如果没有必要的监督和制约机制，那些掌握并行使权力的人就可以随心所欲地滥用权力。（注：参见李秋心：《略论权力监督与制约的重要性》，载《云南师范大学学报》1999年第2期。）对于这一点，邓小平有着清醒的认识。 他明察到了人的复杂性、可变性，提出了只有完善的制度，才能有效地对权力进行监督与制约，防止权力的滥用而走向其反面。他在《党和国家领导制度的改革》的讲话中指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党和国家对他个人都造成了很大的不幸。”“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。”因此，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”（注：《邓小平文选》第二卷，第333页。）只有从制度上着手， 进行制度建设，健全各项制度，才能建立根本性的权力监督和制约机制。例如，在解决干部领导职务终身制方面，邓小平认为，关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部（包括选举产生、委任和聘用的）职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定。（注：《邓小平文选》第二卷，第331页。）在反对特权方面，邓小平同样认为：克服特权现象，要解决思想问题，也要解决制度问题。除了强调公民在法律和制度面前人人平等外，还要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。（注：《邓小平文选》第二卷，第332页。） 当然，在进行制度建设的同时，邓小平特别注意处理好两个关系，划清两个界限。由于邓小平关于权力监督与制约的对象，主要是党和国家机关的权力，这就必然涉及到两个问题：一是对权力进行监督与制约同加强党的领导之间的关系；二是权力监督与制约同“三权分立”之间的关系。因此，处理好这两者之间的关系，划清这两者的界限，是建立并完善权力监督与制约机制所不容回避的问题。 首先，对党和国家的权力进行监督和制约，并不是要否定党的领导，而是为了更好地坚持和加强党的领导。邓小平曾反复强调，必须坚持党的领导。他在谈到党和国家领导制度的改革的时候也明确指出：“改革党和国家的领导制度，不是要削弱党的领导，涣散党的纪律，而正是为了坚持和加强党的领导”。（注：《邓小平文选》第二卷，第341页。）当然，反过来说，坚持党的领导，同样也不排斥对党的领导权进行有效的监督和制约。要坚持党的领导，必须改善党的领导；而要改善党的领导，一个重要方面，就是要形成有效的权力监督和制约机制。两者是相辅相成的，而不是互相排斥的。 其次，对党和国家的权力进行有效的监督和制约，并要形成制度，但决不能照搬西方资产阶级国家的“三权分立”的模式。邓小平曾多次强调：我们的政治体制改革不能搬用西方那一套所谓的民主，不能搬用他们的三权鼎立。（注：《邓小平文选》第三卷，第178、195、220、240、307页。）这是因为“三权分立”的模式是与资产阶级民主政治相适应的，而社会主义民主政治与资产阶级的民主政治有着本质的区别，自然也就不可能照搬他们的分权模式。（注：有学者认为：“邓小平在所有涉及到对资产阶级‘三权分立’学说批判意见时，全都是用的‘三权鼎立’，而不用‘三权分立’”，并认为这反映了邓小平对西方资产阶级分权学说的一种“扬弃”。（见宛小平：《论反腐败与权力制约》，载《安徽大学学报》1999年第3期。）这种说法是不正确的。首先， 从分权体制而言，“三权鼎立”与“三权分立”的含义是完全一样的，并不是说只批判“三权鼎立”而不提“三权分立”，就是对“三权分立”有所肯定；其次，这个结论本身也是极不严肃的，这位学者在得出这个结论的时候，并没有认真仔细地阅读《邓小平文选》。因为在《邓小平文选》第三卷第220页上清楚地写着：“西方的民主就是三权分立， 多党竞选，等等。我们并不反对西方国家这样搞，但是我们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。”）因此，“我们必须进行政治体制改革，而这种改革又不能搬用西方那一套所谓的民主，不能搬用他们的三权鼎立，不能搬用他们的资本主义制度，而要搞社会主义民主。我们要根据社会主义国家自己的实践、自己的情况来决定改革的内容和步骤。”（注：《邓小平文选》第三卷，第241页。 ）在权力监督与制约制度的设计方面也是如此。中国只能根据自己的实际情况，设计符合中国国情的权力监督与制约体制和模式。 值得注意的是，权力不受监督与制约对我国政治和生活所造成的危害，在不同时期，是以不同形式表现出来的。在过去高度集权的计划经济时代，主要表现为政治上的集权而导致“文化大革命”这样的政治灾难；而在计划经济向市场经济转轨时期，则主要表现为权力与资本的结合，从而导致以权谋私等腐败现象的发生。随着我国社会主义民主与法制的逐步健全，国家民主政治体制的逐步完善，人民民主意识的提高，过去建立计划经济基础上的高度集权的体制已经失去了存在的基础，发生“文化大革命”那样的政治灾难的可能性已大大降低。但是，高度集权、权力不受制约的政治体制还没有从制度上、观念上被根除，在新的社会转型时期，这种不受制约的权力进入市场，与资本结合，便形成了一种新的政治与社会之癌——腐败。也就是说，在中国新的社会转型时期出现的腐败现象，其政治根源，就在于权力不受监督与制约。中共十五届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中强调指出：要加强法制建设，健全依法行使权力的制约机制，加强对权力运行的监督，使廉政建设法制化。因此，建立和健全权力监督与制约机制，是一项长期的历史任务。这，也正是我们今天学习、研究邓小平关于权力监督与制约思想的主要目的与意义所在。 转贴于 中国文秘网 http://www.zgwmw.com 《构建有中国特色的权力制约机制 ——邓小平权力监督与制约思想研究》来源于中国文秘网，中国最专业的文秘网站，欢迎阅读构建有中国特色的权力制约机制 ——邓小平权力监督与制约思想研究。 |
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