传统行政体制的回顾与反思

   建国以来，我国政府体制的建立和发展主要受到以下几个方面的影响：1 ）意识形态――即马克思主义关于社会主义政府体制的理论构想和基本原则；2）苏联政府体制模式；3）中国传统政府体制和政治文化；4）我党长期革命斗争中的实践经验；5）发展的目标定位和战略选择〔1〕。五种因素共同作用的结果， 使我国政府体制具有全能主义特征。

   全能政府可以定义为在某种崇高意识形态的指导下实行大规模干预以图彻底改造和重塑社会的大政府。从改革以前的情况看，我国全能主义行政体制的外在特征表现在以下方面：1 ）政府万能与社会萎缩：“市民社会”极不发达，完全依赖政府部门处理一切公共事务；社会中介组织官僚化，在某种程度上成为政府的延伸而不是政府与社会之间的中介；社会自我约束力下降，指靠政府来约束不良社会行为，忽视了个人行为的自我约束和社会约束；社会对政府的约束力不足。2 ）政府职能过度膨胀，即管了很多不该管也管不好的事情。3）政府职能结构〔2〕不合理：经济职能过强，社会职能过弱；在经济职能中，微观管理功能过强，宏观管理功能过弱；社会管制功能过强，社会服务功能过弱。 4）机构臃肿，部门林立，部门之间缺乏有效的协调。5 ）行政机关工作人员队伍庞大，素质低下。6）权力过分集中。

   不可否认，传统行政体制（本文指78年改革以前的行政体制）在我国的形成具有某种必然性，也曾经起到积极的作用。但回头来看，传统体制在形成时就孕育着许多难以克服的内在矛盾。

   首先是目标多元性与手段单一性的矛盾。目标多元即政府追求的目标涉及到政治、经济、教育、文化、社会等各个领域，手段单一性则表现为对行政手段的过分依赖。行政手段以权力为基础，层级节制、明确的权威和相应的服从则是其根本特征。手段单一性在实践中表现为对经济手段、经济杠杆的忽略和排斥，表现为“人治”取代了法制。其结果是目标与手段之间缺乏内在适应性，行政体制必然缺乏活力。

   其次是政府的角色冲突和角色错位。在社会主义经济体制中，公有制实际上是政府所有制，政府所有制又以部门所有制为其主要形式。在这种制度安排下，本应由企业追求的东西实际上亦为政府部门所追求，从而导致角色冲突：一方面，作为企业的所有者，各政府部门要追求经济收益和利润；另一方面，作为公共权力的拥有者，它们要促进公益并保护公众作为公民和消费者的权益。当所有者的角色压倒了公共权力拥有者的角色，对经济效益的追求以牺牲社会效益和消费者的权益为代价时，就是政府角色的错位。

   第三是大一统要求和协调困难的矛盾。全能政府的特点是追求大一统，它要求全社会统一意志、统一行动来实现崇高的目标，而社会的统一又以不同层级政府、政府不同部门之间的高度统一为前提。统一靠协调来实现，而传统行政体制使得政府内部的协调困难重重。从管理学角度来看，作为协调对象的单位若以算术级数增加的话，单位之间的关系系数将以几何级数增加，协调任务量和困难性也以几何级数增加。部门林立的结果必然是协调困难。如果从更深层次上找原因，所有者角色把政府部门的管理活动与其自身的经济利益密切挂钩，而围绕切身利益的冲突无疑比仅涉及权力范围的冲突要难以协调得多。

   第四是政府责任的无限性与能力有限性的矛盾。职能和权力范围的膨胀必然伴随着责任的膨胀。政府责任的无限性既表现为政府自觉主动地承担了过多的职能和责任，又表现为社会对政府的依赖和无限期望。两者互为因果，相互强化。与责任无限性相对立的是政府能力的有限性。这里讲的能力并非一般管理社会的能力，而是实现自己确定的目标的能力；并非政府领导者的个人能力，而是政府作为整体的能力。政府能力有限性可表述为：由于受客观条件和资源的限制，政府难以在所有职能领域中实现自己的目标，只能有所妥协，有所取舍。以经济领域为例，这种取舍的结果是牺牲效率换取公平，在“寡”的基础上实现了“均”。

   最后从结果上看，传统行政体制的内在矛盾是理想与现实的矛盾。“人们常常在‘真理’的名义下捍卫谬误，用良好热忱的主观愿望代替冷静自处的客观规律。然而，悲剧正是孕育在从良好愿望出发的美妙构想之中”。“并不是逻辑和理论迫使我们相信市场经济，……而是现实迫使我们不能不相信市场经济。因为我们不能忍受贫穷和落后”〔3 〕。当计划经济向市场经济的转轨被提上议事日程之后，建立在计划经济基础上并为之服务的行政体制的转轨就是不可避免的了。

   行政体制改革的历史轨迹与目标选择

   以精简机构为主要内容的行政改革建国以来从未停止过。精简机构仅着眼于传统行政体制的外部特征，故历次改革多属于调适性改革。由于没有也不可能触及传统体制的内在矛盾，调适性改革必然陷入“精简―膨胀―再精简―再膨胀”的怪圈。

   十一届三中全会开创了行政体制改革的新纪元。从十一届三中全会到1992年，可以说是行政体制转轨的摸索和积累经验时期。当1992年正式确认由计划经济向社会主义市场经济转轨的目标之后，行政体制的转轨随之进入实质阶段。

   要解决传统行政体制的内在矛盾，行政体制改革理应涉及四个方面：政府与社会的关系，政府与市场（企业）的关系，政府与人民的关系，政府内部的改革。遗憾的是，除了类似“小政府、大社会”，“精干、廉洁、高效、充满活力”等笼统描述外，行政学界对于体制改革的目标模式未进行深入探讨，结果是行政体制改革的目标被淹没在经济改革的目标中，局部代替了整体。

   这里仅以“职能转变”的提法为例。从局限于政府规模的调整到首先关注职能的重新定位无疑是巨大的进步。这一进步的取得首先应归功于经济学界。当行政学界接受了行政体制改革的核心和关键是“转变职能”时，它也以拿来主义的态度无保留地接受了职能转变应包括的主要内容，即“从计划调节到市场调节的转变，从微观管理到宏观管理的转变，从直接管理到间接管理的转变”。这里的问题在于：上述职能转变仅仅涉及政府的经济职能，涵盖不了行政改革中政府职能变化的所有内容。此外，职能的重新定位并不是政府职能由此到彼的“转变”，而是不同类职能在政府职能总体中相对地位的变革，因而属于职能结构调整的范畴。因此，从行政学角度来看，职能转变的提法应改为“职能结构”的调整或合理化，具体包括强化社会职能，弱化经济职能，强化服务职能，弱化管制职能等等〔4〕。上面的讨论旨在说明， 行政学界应对行政体制改革的目标模式和主要内容进行独立、系统的研究，简单的拿来主义不可取。

   笔者认为，我国行政体制改革的最终目标是建立这样一种行政体制，它角色本分，行为规范，职能范围适度，职能结构合理，权力范围有限但权力效力很高，在完善的责任保障机制的基础上保持权力的必要集中，精干、廉洁、高效并充满活力。前面几条属于政府行政体制在整个社会的定位，改革须涉及政府与社会的关系，政府与市场（企业）的关系，政府与人民的关系。后几点则属于行政体制自身的性质特点，需要靠行政体制内部的改革来实现。当然，上面的目标描述缺乏可操作性，但从这一目标模式中可以看出行政体制改革应包括的主要内容。值得强调的是，鉴于我国传统行政体制的特点和内在矛盾，仅仅把行政体制改革局限在政府本身的改革是难以奏效的。

   体制转轨的艰巨性和长期性

   行政改革是一项复杂的社会工程。我国的改革尤为如此。西方行政改革具有渐进的性质，我国的改革则属于“转轨”性的根本变革；西方行政改革基本上是一个自然适应的过程，我国的改革则更多一些人为创新的成分；西方行政改革的动力源于社会，我国改革的动力则主要源于政府本身。政府在体制转换过程中扮演着制度设计者、资源调动者、变革推动者、利益协调者等多重角色，因而带来了许多难以解决的矛盾：政府既是改革的主体，同时又是改革的客体；改革的目标是克服社会萎缩，但社会的强化却依赖政府的自我克制；市场经济本质上是“看不见的手”，而看不见的手却要靠政府这只“看得见的手”去创造。

   因此，我国的改革不仅遇到与西方政府相同的困难和阻力（如政治与社会支持的波动性，重塑行政文化、观念和能力的艰巨性，改革必然伴随利益再分配从而招致某些团体的反对和抵制等等），而且会面临一些特殊的问题。这些问题有的与改革的特殊性质密切联系，有的则是改革动态过程的必然产物。

   首先，在改革的目标模式上难以形成共识。转轨型的变革是人类历史上前所未有的事业，目标模式的寻求必然是一个长期的摸索过程。如上所述，“精干、廉洁、高效、充满活力”等仅仅是对政府行政机构的要求，范围过于狭窄；而“大社会，小政府”这一公认的目标模式，显然过于笼统――大与小的“度”难以掌握，且从中无法推断改革应包括的主要内容。

   其次，我国的行政改革是在现有政治和法律体制内进行的，后者改革的滞后无疑影响到行政改革的顺利进行。如政治体制中公共责任保障机制的不完善所产生的违法乱纪和腐败行为，一方面造成了改革政策在执行过程中的变形、走样，同时也会影响到政治和社会稳定――而稳定又是改革顺利进行的重要条件。

   第三，在长期的计划经济条件下，我国的行政体制与经济体制紧密联系、融为一体，行政改革所涉及的范围十分广泛。此外，政府职能优化是社会主义市场经济形成的必要条件，而职能优化本身又依赖市场经济的成熟与完善，两者互为前提，相互制约，增加了改革的难度。

   第四，我国的行政改革受到资源的限制。财力资源不足是当代各国政府的共同问题，但对转型期政府来说这一问题尤为突出。一方面，转型期政府面临更多的资源需求。这是因为，政府不可能一下子抛弃过去的职能和责任，同时又要承担缔造、培育、规范、服务市场等新的责任。完善基础设施、建立社会保障制度、制定市场规范并保证“游戏规则”得到遵守等，无不以充分的资源为条件。另一方面，我国属于发展中国家，资源本身有限，且分权化、完善激励机制、利改税等改革，虽然是市场化的客观要求，但在法规尚不完善的情况下，却削弱了政府获取资源的能力。

   与财力资源相联系的是政府的权威资源。市场经济要求限制政府的权力范围，同时要求政府有限权力的行使能够产生高水平的社会服从。但是，改革的动态过程却使转型期政府的权力效力受到挑战――政治生活宽松化、社会管制的放松等改革削弱了传统权威（全能主义政府的原始形态用以保证社会服从的主要权威资源），但理性权威和法的权威却不可能及时填补空白；完善激励机制释放了个人追求效用最大化的能力，但同时也形成了不服从的利益冲动或动力。实际生活中严重的偷税漏税行为，贪污腐败行为，违法经营行为等即是明显的例证。这种权力范围的无限性与权力效力的有限性，既是转型期政府的一个特征，又是一对亟待解决的矛盾。

   显而易见，我国的行政体制将是一个艰巨而又长期的过程。

   行政体制改革的实践与操作

   鉴于我国的行政体制改革是一个艰巨而又长期的过程，运动式改革显然不合时宜，我们所需要的是脚踏实地、循序渐进、步步为营。因此，加强对行政体制改革实际操作的研究十分必要。

   行政体制改革操作研究涉及许多内容，如目标的分解与具体化，改革措施与进程的设计，改革环境和客观影响的监测，试点单位改革效果的科学评估等等。篇幅所限，下面仅讨论行政改革中亟待建立的两个示标体系。

   1.行政体制特征示标体系

   示标者，指示物，指示器。它显示了人类在生产、管理活动中某一方面的信息，且这种显示比较规范，信息呈量的状态。行政体制特征示标，顾名思义，是政府行政体制特征的量化显示。举例来说，政府开支占国民经济总产值的比重，政府公务员与社会总人口的比例等，都是公认的政府规模的量化显示。而政府总支出在各个职能领域的配置，则是职能结构的具体示标；政府社会保障开支在国民总产值中所占的比重，无疑是社会职能强弱的一个有效示标；政府的生产性投资――特别是非基础设施领域的生产性投资在政府总支出中的比重，则是经济职能强弱的有效示标之一。此外，对某一职能部门来说，它现在实际从事的管理活动中哪些属于直接管理企业的活动，直接管理采用了哪些具体方式，各种方式在工作总量中占的比重，对各种方式的人力、物力资源投入量等等，都可以进行量化。借助于一系列类似的量化示标，我们就能对行政体制及其运作方式的特征做出科学、准确的描述。

   示标体系的作用并不限于描述，它对行政体制改革的具体操作具有重要的实践意义。借助科学的调查研究，我们可以得出目前我国行政体制特征的示标体系；通过理论分析和借鉴他人的经验，我们可以把行政体制改革的理想目标分解成为具体的指标。两类示标体系之间的差距是什么，由现状到理想状态的过渡需要经历几个阶段，各个阶段主要示标应出现哪些量的变化等等。显而易见，相应示标体系的建立将使行政体制改革脚踏实地，增加其可操作性。当然，这是一件需要理论界和实践界通力合作的艰苦工作。

   2.转型期政府绩效评价的标准体系

   改革开放之初，我国政府提出工作重心转移和以经济建设为中心的战略方针。在随后的实践中，层层经济目标责任制逐渐成为这一战略方针的体现和推动经济发展的主要手段。在地方利益和某些官员追求“政绩”的共同作用下，经济增长指标实际上成为衡量地方政府工作绩效的主要甚至唯一刚性指标。这种绩效标准单一化的副作用日趋明显，已成为体制改革的一个障碍。

   从理论上说，当前实行的层层经济目标责任制有悖于管理市场经济的客观规律：既然市场经济下政府的主要经济职能是规范和服务市场，那么政府绩效示标就应围绕市场的规范程度和服务优劣来设计；既然政府的职责是为所有企业提供良好经营和公平竞争的环境，那么其工作绩效就不应仅仅体现在所属企业的经济效益之上。此外，市场经济要求国内市场一体化和企业的横向联合，而层层经济目标责任制则立足于地域或部门经济。它以政府是经济活动的主体这一概念为前提，因而带有明显的计划经济的痕迹。

   在实践中，各级政府经济目标责任制的副作用已日趋明显：为了完成经济指标，不少地方政府用行政手段保护“自己的”企业，封锁市场，排斥外来竞争；有的地方政府或部门追求短期经济效益，忽视了政府的其他职责和社会效益；加剧了弄虚作假和浮夸风；助长政企不分，影响现代企业制度的建立――为了完成经济指标，许多地方政府加强了对所属企业的行政控制，其种种行政保护措施又加深了企业对政府的依赖，淡化了企业的竞争意识，削弱了企业的市场竞争能力。显然，一方面强调政企分开，要求政府部门放权放手，另一方面又以所属企业的经济效益作为衡量政府工作的主要标志，这是一对明显的矛盾。层层经济目标责任制在改革初期也许是不可避免的，但设计一套新的政府绩效示标体系无疑是客观环境的迫切要求。

   自十一届三中全会提出经济体制改革以来，我们用了近14年时间才最终确立了从计划经济向社会主义市场经济转轨的总方向。行政体制改革正式提出于1990年，其目标模式和主要内容尚在争论。无疑，世纪之交将是各项改革的关键时期。目前所需要的是冷静的思考，深入的研究和踏踏实实的工作。本文的目的不是提出什么灵丹妙药，而是提出一些需要思考和注意的问题。因为作者相信，正确发现和确认问题就等于解决了一半。

   注释：

   〔1〕我国在西方坚船利炮的威胁下进入现代化进程，救亡图存、雪耻自强是现代化的根本动因。新中国以强兵强国为发展的首要目标，优先发展重工业就成为发展的主要战略。这种目标定位与发展战略客观要求高度集权的计划经济制（参见周为民《全面转换现代化模式》，《新视野》1994年第6期，第34―36页）， 而高度集权的计划经济体制必然对政府体制产生重大影响。

   〔2 〕“职能结构”这里指政府职能的构成及各类职能在职能总体中的比重和相对地位。

   〔3〕向松祚、朱文晖等《市场经济新观念》， 中国人民大学出版社1993年出版，第25，31页。

   〔4〕弱化指的是缩小政府在这些职能领域的活动范围， 而不是削弱政府履行职能的能力和权威。