地方政府制度创新的行为探析

摘要：本文将具有独立利益目标的地方政府引入分析框架，探讨了地方政府制度创新行为的必要性和重要性。地方政府制度创新有利于制度资源的优化配置，有利于制度体系的协调更新，有利于制度运作效益最大化。同时也指出地方政府制度创新在实践中可能产生“地方主义”、“短期行为”等行为偏差。因此，必须对中央政府与地方政府、地方政府与微观主体以及地方政府各种成员的相互关系加以调整，构建中央政府、地方政府、微观主体三者良性互动的制度环境，地方政府制度创新行为才能规范化发展。

我国的改革开放是制度资源的优化配置和体制创新，对于解放和发展生产力，推动社会的全面进步发挥了巨大的作用。制度创新的直接结果是激发人们的积极性和创造性，促进社会资源的合理配置和利用。改革开放的实践也证明了：政府制度创新是引导和推动经济社会发展的强有力杠杆，而且，越是接近具体环境的政府直接创新的动力越大，中国地方政府在改革过程中比较活跃的原因即在于此[1]。制度创新要求各级地方政府在国家宏观制度框架下，以本区域战略规则为指导，适时创立具体的、可操作的制度，并以此为资源推动经济社会发展。本文旨在把具有独立利益目标的地方政府引入分析框架，探讨地方政府制度创新的重要意义，检讨地方政府制度创新的实践偏差，以进一步规制地方政府创新行为。

一、路径选择：创新行为方式

创新是指建立一种新的生产函数，即实现生产要素的一种从未有过的新组合。制度是创新系统中的核心要素。“从最一般的意义上讲，制度可以被理解为社会中个人遵循的一套行为规则。”[2]它能够促进人们之间相互合作来获取规模经济和外部效果的收益。随着要素与产品的相对价格的变化以及与经济增长相关联的技术变迁，制度均衡将被打破，出现新的获利机会，从而产生制度需求。如果组织或操作一个制度安排的潜在收益大于其供给成本，就可以发生制度创新。至于一个社会通过何种制度变迁方式来获取这一潜在收益，则主要受制于这个社会的各个利益集团之间的权力结构和社会偏好结构。我国改革进程中既定制度与制度变动的选择行为，是中央政府、地方政府和微观主体为了自身利益最大化，通过博弈而确定了地方政府主导型的制度变迁方式。

中央政府，追求理性的最大化，即在社会总产出和垄断租金最大化的双重目标驱动下，通过发展经济、保持稳定来降低交易费用约束和竞争约束，尽可能持久地维持政权的稳定性。中央政府的制度创新能力和意愿是决定制度变迁方向的主导因素。但由于这种制度变迁方式的内在规定性，从理论上讲，它在完成向市场经济体制过渡方面存在一系列难以逾越的障碍。而且，在初始阶段，中央政府缺乏制度变迁的相关知识，其主动的制度创新将十分缓慢或存在改革的极限。

微观主体，追求机会的最大化。市场越自由，市场机会越多，获利机会也就越多。但微观主体自主制度创新除受到政治风险障碍外，还受到以下成本约束：一是与中央政府谈判争取市场经济制度供给的谈判成本；二是自主实施新制度所需成本。它们必须小于微观主体的承受力。而且，微观主体往往缺乏和中央谈判以反映制度需求的有效渠道。其结果是广泛的搭便车心理使微观主体难以将强烈的制度需求愿望转化为制度创新的集体行动。

显然，如果参与者仅仅是中央政府和广大分散的微观主体，制度供求双方很难实现潜在的帕累托改进的纳什均衡，市场取向的制度变迁进程将是缓慢的，并且容易爆发微观主体的制度需求革命。鉴于此，理智的中央政府渴望有一个低成本的知识积累和传递中介，并组织实施制度供给；微观主体也渴求有一个廉价的能代表他们制度创新需求的集体行动机制或组织；而在改革中逐渐具有独立的利益目标和资源配置权的地方政府恰恰能扮演这样的角色[3]。地方政府“是一个决策单位，它们的决策支配了安排创新的进程。”[4]对于地区差异巨大的我国来说，地方政府直接接触当地的制度资源和微观主体，更能及时把握新制度的预期收益，在解决具体问题中推进制度变迁。因此，地方政府主导型制度变迁方式具有收益大、风险小的优点，有利于制度创新的供求达到社会最优的均衡状态，取得较大的规模效益。

1、地方政府制度创新有利于制度资源的优化配置。地方政府对特定的制度环境的认识更全面，更敏锐，与中央政府相比更了解制度资源的状况和微观主体的需求，同时也受到来自微观主体要求实现其潜在利益的更大、更直接的压力。因此，地方政府制度创新更易以从形式到内容与本地区实际情况相结合，充分开发和利用制度资源，从而和微观主体达成一种现实的理解与共识。如，早在1984年浙江温州一带就提出了股份合作制度这样一种企业制度形式，当地政府认为群众合股是一种资金方面的合作，具有集体性质，因此允许在工商登记时注册为集体企业[5]。这种将微观主体的制度需求与原有体制相容的方面结合起来，发挥了合理优化配置制度资源的重要作用。

2、地方政府制度创新有利于制度体系的协调更新。地方政府和微观主体之间具有较强的利益相关性，这使得制度体系的协调更新有着较强的利益相关性，这使得制度体系的协调更新有着激励兼容的可能，此时地方政府选择的政策规则有助于制度体系的发育，解决新旧制度安排之间的冲突。比较典型的是浙江各级政府较好地提供了制度变迁所必需的组织协调与相应的制度配套：一是提供各种授权，使得农民创办的企业具有利用当地各种资源和对外开展经营活动的合法性；二是直接出面协调企业进行各种对外活动；三是帮助企业建立相应的规章制度[6]。这在一定程度上有利于当地的市场深化和经济发展。在地方政府和微观主体的互动中，地方政府制度创新多角度多层面显现了市场经济制度的内涵和外延。

3、地方政府制度创新有利于制度运作效益最大化。地方政府作为一定地域内的权威行为组织，可以利用政治力量主动地追求本地经济利益的最大化，相对于微观主体有更强的组织集体行动和制度创新能力，从而节约了制度创新成本。广东三茂铁路的创新过程，地方政府正是将创新成本外在化了，从而实现了强制实行任何自愿谈判都不可能实现的创新方案。首先委托省计委联合有关部门，具体负责三茂铁路的建设和协调；其次与中央政府谈判，包括打报告，争取政府和其它方面的支持等；再次组建三茂铁路公司，进行规划和组织[7]。通过追求创新潜在利润的创新形式，选择有利于当地微观主体的政策规划，激活了微观主体的经济活力，利用制度创新时机实现本地制度性经济增长，使地方政府主导型制度变迁显得合算多了。

二、现状偏差：创新行为异化

新的制度安排将会产生什么样的政策产品，不是这项制度本身所能决定的，而是取决于它与整个制度结构的协调制度。因此，新制度安排的结果具有不确定性。从现实的情况看，不同地区的地方政府在推动制度创新方面所发挥出来的作用是不所不同的。这主要是由于不同地方政府的创新观念、创新能力不同，以及各自的微观制度环境有别所致。同时，也由于制度资源的估价或评价上的困难。制度供给的垄断性、政府机构及官员的偏好和有限理性、监督机制的缺陷等因素的客观存在，地方政府在制度变迁中的作用往往容易偏离合法和效率逻辑，可能引致某些变异创新行为。

1、地方政府制度创新可能会形成“地方主义”。地方政府作为一级行政代理人，拥有该地域内最集中的社会权力，其行为目标是使本地区可支配的财政收入最大化，保护并发展本地区微观主体的经济福利。在通过行政性放权让利推进市场取向改革的条件下，地方竞争激烈促使地方政府制度鉴可能演变成凭借行政权力及经济实力从外部吸引稀缺资源，刺激地方经济发展。当地方利益大到一定程度，足以冲破政府行为规范约束的时候，地方政府就会不管全局利益而追求地方利益，使整个社会经济生活陷入严重的新型条件下的“公用地灾难”，全局利益受到地方利益的侵蚀。地方主义影响全局利益是受各种利益预期和政府行为规范影响的必然事件，必然性达到越高程度，对制度变迁进展越有更大的负面影响。就总体而言，地方政府对于中央政府的大政方针是遵照执行的，但在一些具体问题上，则采取种种变通的做法。特别是在市场开放方面，不少地方政府常有滥用权力的权力，对本地企业和外地企业在经济上实行差别待遇。国家计委在2001年初的稽查中就发现，甘肃省两机场的招投标存在严重的地方保护主义，为堵住外地企业参加投标，设下六道难关[8]。这对于建立统一的社会主义市场经济体制是极为不利的。然而，地方政府已经由单纯的中央政策的接受和执行者，转化为具有相对独立性的行为主体，在公共政策制定和招待的模式中常出现各种非合法性制度创新行为，引致中央与地方之间的矛盾。（1）讨价还价。除了每年一次在制定财政预算上进行激烈的讨价还价外，还有批准“计划单列”、“建立开发区”等。（2）曲解规划。地方政府常在“用足用活中央政策”的名义下解释中央政策，打一些既不与中央政策明显冲突，又有利于本地利益的“擦边球”。（3）改头换面。地方政府表现上维护中央权威，服从“全国一盘棋”，实际上却阳奉阴违，另搞一套。（4）公工抗衡。地方刚性利益在受到中央强有力的宏观控制后，不仅有抵触情绪，而且有时还会从暗中软化发展到公开抗衡。

2、地方政府制度创新可能会产生“短期行为”。政府“作为一个由具体人员组成的公共机构，其目标函数中又包含着大量的私人因素，从官员政绩方面看，有管理方便、政局稳定、统治长久等，从经济收益方面来看，有政府的租金及其官员的公共消费。”[9]地方政府的行为取决于拥有决策权的主要官员，他们追求能被上级观察到的政绩最大化。地方政府主要官员在任期内实施制度创新，利用政治组织和政治手段捕捉潜在制度收益，实现垄断租金最大化（主要表现为职位的升迁、权力的稳定性、对资源的支配力及灰色收入等）。“政府官员的偏好和有限理性也使政府在制度变迁中的作用偏离效率逻辑。”[10]在寻租“恶效率”的发展过程中，中国20世纪末的扩地运动起到了承上启下的作用：“承上”是把商品形式的生产资料双轨制延伸为土地形式的生产资料双权制（所有权与使用权）；“启下”是启动了金融投机大浪潮，土地是一种最可靠的抵押物，同时也就是一种最有吸引力的“泡沫附着物”。深圳在土地制度改革方面的尝试，以及中央政府用法律形式对这一制度创新的肯定，无疑是对经济发展方略的正确选择。但由于这一制度留下的操作缝隙太多，围绕土地所有权边缘所做的制度创新，往往被管员队伍中一些腐败分子演变成短期投机行为。许多地方政府往往将“引进外资”列为主要政绩，在项目都没有的情况下，就盲目指出大量土地。而这些土地根本就没有能力开发，晾在那里晒太阳。以湖南省为例，到1993年下半年，已建立各类开发区300多个，总面积达2485平方公里。但绝大多数土地开发的资金都无着落，无力进行“七通一平”等基础性建设。所以只见开发区挂牌、圈地，却不见谁正式“开发”[11]。“开发区”不开发，“死”在土地上的钱又往往是银行乱贷款、乱拆借投入到房地产上的资金。这严重影响了当地经济运行的正常秩序。在社会纪律非常松驰和随意的情况下，我国在所有权边缘的一些制度创新常为各利益集团和少部分掌权者开展“寻租”活动提供了更大的刺激和更多的机会，从而导致一些制度创新举措的政策目标和实践后果之间产生了相当大的距离。

在中央集权型体制中，中央政府根据各地的创新绩效进行法官式的裁决。在当地政府主导型制度变迁产生变异的创新行为，既偏离当地微观主体的制度创新需求，也违背了中央政府的制度供给意愿时，所谓的地方政府制度创新在失去微观主体积极配合的同时也将遭受中央政府的强行制止，从而维护集体政权。但整个社会的制度变迁将无法使政府垄断租金最大化和保护有效率产权结构之间达成一致，从而被锁定在无效率甚至负效率的无序状态。

三、制度环境：创新行为规范

地方政府制度创新在实践中能否避免偏差，受制于整个制度环境。“制度环境可以说是对于可供人们选择的制度安排的范围，设置了一个基本的界限，从而使人们通过选择制度安排来追求自身利益的增进受到特定的限制。”[12]对此，D·菲尼指出：“文化准则和宪法秩序这两个规定地方政府单位权限的因素起到了提高地方集体行动的成本作用，因而限制了可能的一套制度安排的出现。”[13]通过对地方政府创新行为加以规范，构建中央政府、地方政府、微观主体三者良性互动的制度装置，这样才能降低政治风险，起到市场保护的作用，并有助于克服官僚偏好，进而降低制度交易成本。当然，“装置的有效性可能取决于一些作为经济环境部分的法律概念。”[14]因此，必须对中央政府与地方政府、地方政府与微观主体以及地方政府各种成员的相互关系进行调整，并加以法律确证，地方政府制度创新行为才能规范化发展。

1、调整权力结构，理顺中央与地方关系。在地方事务地方化的基础上强化中央政府在全局性公共事务方面的制度化权威，调整中央与地方博奕的基本结构，既要赋予地方政府制度安排的供给权，调动地方政府制度创新的积极性，提高地方政府制度创新的能力，又必须建立相应的中央调控机制，保证地方政府制度创新进入良性循环。一要法律规范。制定《中华人民共和国中央与地方关系法》，用法律形式来具体规范中央与地方的争执。同是可以设立行政法院进行法律管辖。二要行政监督。在国务院设立地方政府事务部，负责协调中央政府与地方政府以及各地方政府之间的关系，对地方政府制定的政策、计划及行政行为进行备案监督，最终形成的各种创新方案既能保持全国的统一性，又能照顾各地的多样性和创新性。三要财政控制。进一步完善分税制，规范中央财政对地方财政的转移支付制度。在方法上，应选取行之有效的因素分析法，代替较为落后的基数法，以提高中央政府的财政控制能力，对地方政府实行切实有效的宏观调控。

2、完善民主制度，加强地方民主与参与。所谓地方自主权，首先是地方选民在地方政治活动中所享有的各项民主权利；其次是地方人大及其常委会依据国家的宪法和法律，自主管理地方事务的权力；再次才是地方政府在宪法和法律的范围内，在地方选民和地方人大的监督下，自主处理地方行政事务的权力[15]。因此，地方政府制度创新的行为过程中应健全地方民主参与，依法规范地方制度创新权的行使。首先，当地人民广泛参与制度创新过程。公民的需求和期望必须得到充分公平的表达。通过健全经常性的机制，使不同利益和力量得到制度性的表白途径，从而达到某种程度上的共识，增强地方政府制度创新的民主性。其次，地方人大作为选民的委托组织，是反映不同利益要求的组织沟通渠道，应直接介入地方政府制度创新的全过程，在个人利益、群体利益与地方政府制度创新的全过程，在个人利益、群体利益与公共利益之间架起一座沟通的桥梁，在政府决策层面上达到各种利益的高度整合，使各项制度创新得以获取理解和支持。再次，建立和实施公民旁听制度，加强人大与选民的联系。如福建厦门从2001年3月1日起试行公民旁听市人大常委会会议的制度[16]。这便于公民了解地方国家权力机关的工作情况和地方政治经济社会生活跌重大事项。

3、健全决策过程，提高政府的创新能力。创新作为领导行为的内在表现，是一种善于把握机遇，积极改变自己并改变环境的应变能力。政府创新能力是与决策过程紧密联系在一起的。公共决策实际上是做出制度安排。只有当政府在决策过程中不使公共权力发生变质，并科学有效地提供制度安排，政府才具有较强的创新能力。因此，决策过程必须建立在制度的基础上，经过科学的程序，广泛发扬民主，大量收集信息，充分研究论证，采用集体决策的方式，利用现代化的技术手段，把定性分析与定量分析结合起来，以期最大限度地提高决策的精度，从而增强政府创新能力。一方面，把专家咨询法定地纳入决策过程。现代社会决策水平的高低，在很大程度上反映的是专家咨询系统工作质量的高低以及对该系统利用程度的高低。因此，必须加大辅助决策系统的开放力度，提高研究水准，并通过法治轨道充分发挥政策研究机构与社会专家系统辅助决策的功能。另一方面，按照科学决策的要求严格规范决策过程，包括决策程序的完备化，决策论证的民主化，决策方法的现代化以及决策的多方案选优。必须打破长期存在的决策过程的神秘化，从目标提出、调查研究、方案评估咨询论斑点直到拍板确定，者要有一整套必经程度，从制度上确保决策科学化，从而提高政府能力。

参考文献：

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[15]薄贵利，中央与地方权限划分的理论误区[J]，政治学研究，1999，（2）

[16]关于公民旁听市人大常委会会议的办法[N]，厦门日报，2001-03-22（1）。