政党政治对政府体制运作之影响

国家发展会议即将于十二月廿三日起召开，其所讨论的第一个议题为「宪政体制与政党政治」。在此一议题中，又区分为「厘清中央政府体制」与「落实政党政治，促进政党良性互动与发展」等四项子题。本文之目的，在于透过政党政治运作之分析，厘清我国现有政府体制之所以争议不断之症结，并在此基础上建构适当可行之中央政府体制。

以群众为基础的政党起源于一八○○年的美国总统大选中，随后，政党更在欧洲国家取得了重大的发展。如今政党已是现代国家所不可或缺的一种政治组织，即便在极权与威权的国家，亦复如此。就民主国家而言，如果政党消失或其功能大幅式微，民主政治的发展亦将随之受到重大的负面影响。是以虽然政党

在许多国家的宪法中并无关于政党的规范，惟其运作对政府体制的影响，是绝对不容忽略的。在民主社会中，政党具有许多重要角色，例如扮演政府与人民的桥梁、整合民众的利益、将民众整合入政治体系中、政治社会化、动员投票与组织政府等。虽然如此，不同性质的政党，其对政治运作与政府体制的影响角色也有所不同。

我国中央政府的体制究竟为何？争议颇多。根据宪法，行政院为国家最高行政机关，行政院长是最高行政首长，主持行政院会议，由总统提名，经立法院同意任命之；行政院长及各部会首长应出席立法院接受质询；总统依法公布法律、发布命令，须经行政院长之副署。总统于立院休会期间，得经行政院会之决议，发布紧急命令；总统行使缔结条约、宣战、媾和、大赦、特赦、减刑与复权，也须经行政院会之决议。此外，宪法亦规定：立法院为国家最高立法机关，行政院对立法院负责。此显示行政院长负责的对象是立法院，而主导行政院长提名的也是立法院。职是之故，行政实权应系属于行政院长，宪法赋与总统的多数权力，其实并无法独立行使。总统虽有权提名行政院长，旦仍必须考虑立法院的政治结构，不可能随心所欲。

根据上述规定，我国中央政府体制被认为具有内阁制的特征。然而亦有人认为我国政府体制具有总统制的特征，应属偏向总统制的混合制。盖根据宪法：我国行政权与立法权泾渭分明，立法委员不得兼任官吏，且行政院长无解散立法院的权力，立法院也无权对行政院行使不信任投票。此外，行政院对于立法院的决议，可经总统核可后，移请立法院复议；而总统负责的对象是国民大会。到底我国政府体制属于何种制度？根据孙科的说法，我国的政府体制系属「修正的总统制」，「行政院是有条件的对立法院负责，还不能称为责任内阁制」。惟个人以为，在我国宪法的原始构想中，虽然未赋予行政院长解散立法院的权力，也未赋予立法院对行政院行使不信任投票的权力，但是确实有相当程度的内阁制考量。然而由于当初的设计有疏漏之处，致使政府体制会因政党政治之运作，导致政府体制的异动。

在过去四十八年当中，由于国民党一直控制国民大会与立法院，致使该党得以同时控制总统府与行政院。作为一个革命民主政党，国民党党魁在党内拥有至高无上的权力。如果该党党魁担任总统，透过党的运作，政府体制就会呈现偏向总统制的混合制特征，行政院长将变成总统的行政执行长，受制于总统，宪法所赋予行政院长对总统依法公布法律、发布命令的副署权，也将流于形式。在总统民选后，由于获得过半选民的支持，使其权力的行使获得正当性，上述现象也就表现的更为明显。举凡内阁人事的安排与政策的提出，皆需先获得党魁的同意才行。当然，行政院长亦可能因为获得总统的充分信任，而拥有较大的自主性，例如李总统对连院长的授权。虽然总统的权力在形式上仍须透过行政院长来行使，立法院亦可透过监督制衡行政院来间接监督制衡总统，但是宪法所赋予行政院长的最高行政首长角色已经式微，则是不争的事实。此一运作所最为人诟病之处，即在于总统有权无责，行政院长有责无权。而造成此一结果的主要原因，正是政党运作。此显示在宪政体制设计不完备，或思虑不周的情况下，政党之运作有可能改变政府的体制。

宪法对政府体制设计的疏漏

相反的，如果国民党党魁担任行政院长，体制将呈现内阁制的特征，总统的实权十分有限。例如，在蒋经国先生以国民党党主席身分担任行政院长时，担任总统的严家淦先生所扮演的乃是虚位元首的角色，主导内阁人事与政策的是蒋经国院长，而非严家淦总统。在此情况下，蒋经国院长对严家淦总统依法公布法律、发布命令的副署权，具有实质意义，完全符合宪法的精神。而具有实权的蒋经国院长，也受到来自于立法院的监督与制衡，符合宪法原有权责合一的设计。

如果现行宪法关于政府体制的设计不作调整，未来一旦出现由民进党同时控制或分由两党控制总统府与立法院的局面，政府体制恐怕又会出现新的变化。就前者而言，由于该党决策系采合议制，其党魁的权力远远比不上国民党党魁在党内的地位，且其国会党团对决策向来具有很大的影响力。如果民进党党魁被选为总统，其透过政党所能发挥的影响力，自无法与国民党的党魁相提并论。影响所及，总统对内阁人事与政策的主导权必将大幅式微，惟亦应具有一定程度的影响力。真正主导内阁人事与政策的，应是行政院长与该党立院党团。此一运作，将使政府体制呈现偏向内阁制的混合制。

再者，如果民进党控制总统府，国民党控制行政院与立法院，国民党党魁理将出任行政院长。如此一来，政府体制将呈现内阁制的特征，总统虽有民意基础，但却无宪政权力。相反的，如果是国民党控制总统府、民进党控制行政院与立法院，其结果应相同，也是呈现内阁制的特征。

根据以上分析，吾人不难发现我国宪法关于政府体制的设计，确实有很大的疏漏，以致在不同的政党运作的情况下，会出现迥然不同的宪政体制。其实政党对政府运作的影响还不仅限于此，其对行政与立法之间制衡关系的运作，也有相当重大的影响。根据我国宪法，行政院对立法院负责，然而行宪以来的实际经验显示，无论是在偏向总统制或内阁制的情况下，立法院都可能难以对行政院真正加以监督或制衡。在立法院未全面改选前，国民党所控制的立法院固无法制衡行政院，以至沦为行政院的立法局；即便是在第二届立院全面改选，而国民党仍在立院居相当优势的情况下，行政院仍能透过国民党的体系，有效的主导立法院的议事过程。

然而，第三届立院国民党形式过半，而三党实质不过半的结构，已使行政院与立法院之间的关系出现重大变化。在立法院中，民进党与新党之席次虽不如国民党，惟由于民、新两党党纪森严，而国民党的党纪较不易贯彻，致使国民党在立院的会议中，经常沦为少数，反使民、新两党得以主导决策过程。此由立法院正副院长改选、行政院长行使同意权、预算审查、废核四案、通过决议请总统另行提名行政院长送立法院同意，以至杯葛连院长赴立法院作施政报告等，皆可证明。

国外政府体制概况

其实，上述情况的发生并不仅限于我国。就英国而言，其政府体制系属内阁制。由于该国的政党体系是以保守党与工党两大党为主，且国会议员可以兼任官吏，是以首相与内阁阁员是分别由国会多数党党魁与资深议员兼任。由于两大党的党纪都很森严，且国会议员选举的提名权掌握在党领导的手中，致使其所属国会议员在投票时，几乎完全是根据党鞭的指示投票，很少有议员敢造次。在行政、立法合一的情况下，致使英国国会对内阁几乎不具有制衡机制。英国的例子显示，政党对行政、立法之间的制衡机制是有很大影响的。

就美国而言，其政府体制为总统制，总统与国会参众两院都是由人民直接选举产生。由于美国系采三权分立制度，行政与立法部门之间是处于相互监督制衡的关系。根据规定，只有国会议员才有权提案，然而实际运作的结果，美国国会中大多数的提案，都是行政部门主导，但由同党国会议员代为提案。此外，总统与国会之间的关系，也因政党运作的结果，可能会出现同党国会议员不支持该党

总统政策，却反而支持非该党总统政策的现象。追根究底，此与美国政党的结构有很密切的关系。民主党与共和党都是所谓的柔性政党，其组织相当松散，不像国民党有从中央到地方非常完善的组织。两党的组织对于国会议员选举并无主导权，其提名完全是仰赖党内初选。只要能赢得初选，党就必须提名。职是之故，许多国会议员都是凭一己的实力、而非党的支持当选，是以在当选后不必然会支持同党总统的政策，因为总统的政策很有可能不利于其连任。相反的，对于非该党总统的政策，如果有利于争取选民的支持，国会议员也不会吝于支持。美国的例子，也显示政党政治的运作，会影响行政与立法部门之间的关系。

就法国而言，其政府体制属于混合制，总统与国会议员皆系由人民直接选举产生。法国总理系由总统任命之，虽然总统有此权力，但都会任命国会多数党的党魁出任阁揆。惟当无任一政党能控制国会过半席次时，就会出现联合政府。由于国会系采纪律性投票，即便参与联合政府的政党退出联合政府，不再担任阁员，其原有参与政党联盟的承诺仍须维持，是以仍会支持联合政府。在纪律性投票的基础上，政党之间的合作得以被建立与维持，各个国会议员的投票行为，亦得以完全被掌握。此显示法国政党之运作，对实际政治亦有相当大的影响力。

根据以上分析，政党政治的运作不但会影响政府体制，也会影响立法部门对行政部门的监督与制衡。基于此一认识，谨提出以下关于宪改的看法。

宪政体制的通盘调整

我国宪政体制目前所存在的最大问题有二：一是政府体制会因政党运作出现不同结果；而总统可能有权无责。二是国会制度设计不当，以至立法院议事效率不彰，严重影响政务之推动。就第三届立院而言，其所呈现的三党实质不过半的结构，显示在野党有充分的力量杯葛行政部门。而由于现行选举制度采单记不可让渡复选区制，且行政院长无解散立法院的权力、立法院亦无权对行政院行使不信任投票，致使某些少数凭一几实力而非政党支持当选者，得以利用三党实质不过半的结构谋利。而朝野政党之间在立院的对抗，更使法案之审议陷入停摆状态，民生法案无法通过，政府之政务推动亦因之受到影响。为建构行政部门与立法院之间的适当关系，个人以为宪政体制可以作以下通盘调整：

1. 为改善立法院之议事效率，半数立法委员应以政党比例代表制方式产生，其它半数立委应由各地区采单一选区方式产生。此一设计将有助于提升政党党纪之执行，使朝野政党在立院得以进行真正的政党协商与合作，使法案之决策过程更有效率，也能避免少数立委扮演关键少数，从中牟取不当利益。

2. 政府体制如为内阁制，宪法应明定行政院长由立法院多数党党魁出任，向立法院负责。如为混合制，总统与行政院长之职掌应作明确划分，行政院对立法院负责；为落实对总统的监督，总统应向立法院提出国情咨文，并接受立法院以政党为单位做综合质询。如为总统制，应由总统直接领导阁员，总统应向立法院提出国情咨文，并采上述方式对人民或立法院负责。在总统制与混合制之下，如果总统在对人民负责之外，亦同时接受国会之有限度监督，应有助于防制总统滥权。

3. 如采内阁制，不应限制立委兼任官吏，此可使政府官员更重视民意；赋予行政院长解散立法院之权力与立法院对行政院长行使不信任投票之权。如采混合制，应赋予总统或行政院长解散立法院之权力；并赋予立法院对行政院长行使不信任投票之权。此将有助于打破立法僵局，并改善议事的效率。

本文之研究显示，政党之运作对政府体制以及行政、立法间的关系，皆有相当关键性的影响。职是之故，任何宪政体制的调整，都必须将政党的因素考虑进去。我国宪政体制如能作以上调整，应能有效建立权责分明的政府体制，使政党所会产生的负面影响降至最低，并发挥最大的正面贡献。此外，行政与立法之间的关系，在采行内阁制与混合制时，也会因为选举制度的改良，与倒阁权、不信任投票权的行使，而使立法部门得以在适当的政党政治基础上获至改善。