虽然中国政府近些年来在保护弱势群体、缓解社会矛盾等方面进行了很多努力并取得了很大成效，但总体来说，面对加入世贸组织初期中国社会可能遇到的巨大挑战，现行的体制还不能适应新形势的要求，尤其是不足以对弱势群体提供充分和有效的保护。

    ——劳动力流动的制度障碍依然存在，就业服务明显不足

    在城乡之间和地区之间，户籍制度以及由此派生出来的各种歧视性政策对劳动力流动的消极影响依然存在。尽管近年来政府加大了户籍制度改革的力度，但是劳动力在乡村与城市之间以及地区之间流动的时候，户籍问题仍然是他们在福利待遇、子女入学等方面遭遇歧视性政策的根源。这不仅增加了劳动力转移成本，致使转移后的城镇就业普遍缺乏稳定性，也使流动就业人员在经济和社会地位方面处于边缘状态，派生出许多社会矛盾。

    在不同所有制之间，由于目前社会保险体系尚未实现广覆盖，许多非公有制的经济组织仍然没有纳入制度化的保障体系。同时，以单位作为行为主体，并以其所占有的资产来补偿旧体制下国家对老职工的“贡献扣除”，即对老职工“国有身份”的赎买，进展也不顺利。因此，劳动力在不同所有制之间的流动，特别是从国有部门向非国有部门的转移时，依然存在障碍。

    面对加入世贸组织后由于经济结构调整产生的、行业之间的就业转移问题，政府提供的就业信息、职业转移培训、就业指导等方面的服务极为重要，但目前还不能满足需要。

    上述问题的存在，严重阻碍就业问题的解决。其中受影响最大的无疑是在劳动力市场竞争中处于弱势地位的人。如果搞得不好，有可能形成一个被劳动力市场彻底排斥的长期失业群体。

    ——收入分配体制仍然存在突出矛盾

    改革以来的收入分配体制改革比较彻底地打破了以平均主义为主要特征的计划分配体制，充分地调动了广大社会成员的积极性。但新的、适合市场经济体制要求、有利于社会稳定的分配体制和分配格局还远没有形成。主要矛盾集中在两个方面。一是行政力量该退出的领域没有完全退出，该市场化的领域没有充分市场化，初次分配领域的秩序仍然十分混乱。二是该强化的政府职能没有强化。政府既不能有效地维护市场秩序，也未能有效地实施再分配，某些形式的再分配甚至带有“逆向调节”特征。

    收入分配领域中的突出矛盾无疑会严重影响弱势群体的利益。一方面，他们本身就是不公平竞争的利益受损者；另一方面，在可供分配资源相对有限的情况下，收入差距的持续扩大很有可能导致其收入和生活水平的绝对降低。值得注意的是，收入分配领域的上述矛盾近年来有逐步加剧之势。

    ——对低收入群体的援助制度尚有待完善

    在城镇，目前对低收入群体的保护制度主要是失业保险制度和城镇居民最低生活保障制度。现行失业保险制度的最突出问题一是未能够实现广覆盖，很多人尤其是从非国有部门失业的人员难以进入该体系；二是鉴于可能的高失业以及就业的不规范等问题，失业保险制度本身能否支撑下去抑或能否发挥有效的保障功能都值得进一步研究。城镇居民最低生活保障制度进展较快，但也有一些值得注意的问题。一方面是投入不足。最低生活保障是以地方政府为主实施的，由于经济发展水平存在差异且没有有效的财政转移支付，保障标准的确定通常是根据地方财政能力而非实际需要，一些地方有关享受保障的条件也较为苛刻；同时，目前的城市居民最低生活保障基本还只是保障衣食需要，而对于贫困群体的医疗、教育等其他基本生活需要还普遍没有涉及。此外，具体组织管理方式、保障对象的确定等等也存在较多的随意性。总体来看，仍有相当数量的贫困人口得不到有效保障。

    在农村，虽然连续多年的扶贫已使大量贫困人口脱贫，但仍有相当数量的农村人口处于贫困状态或接近贫困的边缘。对于这些长期发展中积淀下来、大多处于经济落后地区的最困难的群体，目前尚未形成包括财政转移支付在内的、稳定的救济、援助机制。加入世贸组织初期，由于农业可能面临的严峻挑战，如果不及时进行政策调整，农村贫困人口的数量还有可能出现新的增长，贫困程度也有可能进一步加深。

    ——法律法规建设落后于劳动关系方面的变革

    面对入世以后更加复杂的劳资关系，现有劳动法规建设仍明显滞后。

    一是在劳动合同、劳动争议及仲裁等方面存在不少法律、法规上的空白点。例如涉外劳资关系。由于缺乏法律依据，目前政府在很多情况下仍然依靠行政手段来解决问题。二是已有的法律法规也很不规范。比如很多法律法规中虽然规定了劳资双方的责任、义务等等，但在违约责任及处理等具体问题上则没有可操作的规定。三是有法不依、违法不究或不公平执法等问题仍普遍存在。

    应当在协调劳资关系方面发挥重要作用的工会，其自身建设也明显滞后，迄今为止，仍有大量的非国有经济组织没有建立工会，雇员无法通过工会组织进行利益表达并与雇主进行协商对话。已经建立起来的工会，其职能和角色定位也存在很大问题。相当多的工会组织，特别是非国有部门的工会组织，不仅代表不了雇员利益，甚至反过来维护雇主利益。

    在劳资关系日趋复杂特别是劳动力供给压力过大的情况下，法律法规建设和工会发展的滞后显然难以保护处于弱势地位的劳工利益。因此，很可能导致普遍的劳资关系紧张，损害劳资双方的利益并对社会稳定构成威胁。

    ——有效的社会整合机制仍尚未形成

    尽管政府已经认识到了社会中间组织在实现政府与公众沟通，以及促进不同群体之间对话等方面的重要作用，但总体来看，中国社会中间组织的数量太少，整体发育水平不高。能够代表弱势群体、及边缘化群体利益的社会中间组织则几乎不存在，远不能适应形势发展的需要。另外，现有社会中间组织对经济与社会生活的参与程度较浅，很多社会中间组织还具有明显的政府色彩，有些甚至带有明显的趋利化倾向。

    社区建设近年来发展较快。强化社区建设，将社区构造成为政府与公众之间桥梁，并成为边缘化群体组织基础的思路也较为流行。但问题是，目前社区的组织管理能力、对公众意愿的代表能力毕竟是非常有限的，而且社区内部成员往往具有不同的利益和价值取向，总体上还没有能力成为缓冲政府与公众关系的平台，自然就更没有能力组织不同群体间的协商对话了。

    在社会生活组织方式迅速变革的背景下，社会中间组织发育不足以及社区本身存在的缺陷，无疑会使社会整合特别是对弱势和边缘群体的保护与整合变得更加困难。长此以往，不仅部分社会成员的边缘化趋势会加剧，整个社会也有可能陷入无政府状态。

作者：国务院发展研究中心 社会发展研究部