摘要：西部大开发是由中央发起的，着眼于基础设施、生态保护和建设、结构调整、科教与人才培养。财政部也拟将大部分资金投向西部，采取向西部倾斜的政策措施。这个决策得到了西部地区热烈的相应，但东部地区和中部地区没有那么积极。因为财政部给西部的补贴大多来自东部沿海发达地区。

    回顾历史，西部地区曾经靠政府的计划性配置资源而取得与东部相近的经济发展水平。但在改革开放以后，改革开放的初始条件、生产力的特定布局这些客观条件以及自然经济与计划经济的思想观念等主观条件都直接或间接的导致西部地区发展滞后。在这一期间西部并不是没有发展机会，而是其内部的创新机制没有启动，即使有机会有支援有帮助，也无法利用。

    推进西部开发的一个重要目标就是缩小差距，促进公平。西部开发首先就面临如何处理公平与效率的问题。对于西部脆弱的自然环境与其说要开发利用，不如说是要保护；至于矿藏资源的开采也应注意是否值得的问题；基础设施的建设可以改善资源的利用效率，达到公平与效率的统一，采取补贴政策确是无可挑剔的。但政府及其官员在实施改革的过程中会受到局部利益和个人私利的驱使，影响社会目标的实现。

    对于西部开发，本文提出了若干条可供选择的对策：

    （1）严格控制投入的总量、避免宏观经济的剧烈波动；

    （2）加快改革开放的步伐，推动市场化进程。

    （3）加强生态保护和建设的立法，鼓励植树造林。我们还可以借鉴国外的成功经验，将民间组织引入西部大开发的浪潮。

    一、背景与展示

    目前，西部大开发正在神州大地如火如荼地展开。在大力支持和积极参与的同时，更需要保持一点冷静的思考，以便使这一重大的战略行动能够顺利进行，并取得最后的成功。因此，对西部开发决策的背景、目标、体制安排和政策选择作一深入分析，会使我们的行动更为自觉。

    这场在世纪之交兴起的西部大开发，是由中央最高层筹划和发动、中央部委及西部省区呼应的自上而下的战略行动。其必要性和战略意义非常明显：着眼于中国的长期发展，缩小东西部差别，加强民族团结，实现三步走的战略设想和邓小平关于“两个大局”的理念（先让东部沿海地区加快改革开放发展起来，当本世纪末全国达到小康水平时，再拿出更多的力量帮助中西部发展，并要求东部和中西部分别在不同时期顾全这两个大局）。其可行性在于20年改革开放国力的增强、粮食总量的阶段性过剩和加入WTO之后即将迎来的对外开放的新阶段。

    中央关于西部开发的决策得到了相关部委和西部省区领导的热烈响应；东部地区则没有西部那么积极；而中部地区则由于非东（部）非西（部），似乎受到冷落而有点抱怨。这很正常，它体现了在给定的博弈支付下各参与人为求自身利益的最大化所采取的最优战略。早就有学者分析，将中央与地方共享税收转化为地方体制外收入的地方主义行为，其根源之一就是（中）西部地区获得了较多的中央财政补贴，而这些补贴又大多来自东部沿海发达地区（黄肖广，1996）。因此，面对日益勃发的地方利己倾向，声势浩大的西部大开发既可为抑制地方主义倾向提供利器，又可为加强集中统一展示全景舞台。另一个背景是，历时两年的扩张性财政和货币政策未能达到预期的效果，西部开发显然可以进一步启动内需，进而走出持续数年的通货紧缩。

    根据中央的意图，财政部拟将大部分国债资金和国外借款投向西部；央行已决意改变所控银行的贷款结构－－加大中、长期贷款的比例；农、林各口已经出台一系列鼓励农业综合开发与改善生态环境的政策措施；铁道、交通等部门分别宣示要让上千亿元投资向西部地区倾斜。西部省区亦不甘落后，纷纷亮出各自的底牌：或曰创建绿色经济强省；或曰构筑西部开发的桥头堡；或曰率先进入发达地区的行列；可谓百鸟齐鸣、争奇斗艳，无一不想从西部开发的蛋糕中多切得一块。这也难怪，在习惯了各级政府须经争叫获取资源的传统格局下，有谁甘愿自损利益呢？经过一番利益博弈和上下求索，终于明确了西部开发的主攻方向：基础设施、生态保护和建设、结构调整、科教与人才培养。应当说，这一方向的确定实为正确和明智之举。基础设施包罗万象，大到机场、铁路、水利枢纽，小到乡村公路、电网建设等等；生态保护和建设则指退耕还林（草）、封山育林、荒山绿化、防风固沙等；结构调整主要是指大力发展各地的特色产业或优势产业；科教与人才培养包括扫盲、远程教育等；这些都将纳入各级政府的“十五”规划当中。今年的“盘子”也已敲定，以“十大工程”为主的基础设施建设和退耕还林（草）将构成今年西部开发的主调。不过，实施起来需要精心选择，慎重决策，具体落实。

    二、西部为何会落后

    西部地区确已落后了，至少从改革开放以来是如此。据有人测算，从1978－－1997年，在全国GDP中所占的比重，东部地区从52％上升为61.4％，西部地区则从17％下降为14.8％。人均GDP差距也在逐渐拉大，改革开放初期，西北各省区人均GDP高于福建，其中青海甚至高于广东，但到1997年，全国人均GDP为6392元，西部人均GDP仅为4009元，相当于全国平均水平的62.7％。1998年，广东、福建人均GDP已超过10000元，西北五省区除新疆达到6435元，其余各省区均不到4500元，相差达一倍以上。那末，为什么在传统计划经济条件下西部地区曾经取得了与东部相近的经济发展水平；进而，这种均势为何在改革的背景下会被打破？

    任何社会经济形态，要求产出的总量在空间的分布上绝对均匀，那将是一种幻想。迄今为止，即便是在经济高度发达的国家或区域也未有过这样的事例。但是，不同地区之间人均产出的均等化或者这种均等化的趋势却可能存在。尤其在市场经济较为完善的国度，一旦发生地区间人均产出或收入较大程度的差异性，就会促使落后地区的居民通过用脚投票的方式向较为发达的地区迁移；而资本（假设其他条件不变）则向低劳力成本的地区流动，由此缩小地区间的差别。不过，在计划经济条件下，地区间人均产出的差异则可通过另一种方式，即通过政府的资源配置、资源和产品的直接定价、以及强制性的移民措施等加以缩小，甚至予以消除。尽管两者最终可以取得人均产出均等化的相同结果，而内在效率上的差别却极为显著，这已被大量的经验事实所证明。

    在改革开放前，西部地区所取得的与东部地区相近的发展水平，正是在政府的计划安排下实现的。据史学界分析，世纪之交的这场西部大开发在新中国的历史上绝非空前。在此之前，我国大规模的西部开发至少有过两次：一是“一五”时期以156项重点项目为核心对西部的开发，二是“三五”时期开始的以“三线”建设为核心的西部开发。前者在最后投入施工的150个项目中，除东北占有较大比重外，布置在中西部地区的共有85项（50项民用项目和35项军工项目）；在实际完成的196.1亿元投资额中，东北地区占44.3％，中西部地区占52.9％。后者的重点项目包括连接西南的川黔、成昆、贵昆、襄渝、湘黔等重点铁路干线，攀枝花、酒泉、武钢、包钢、太钢等五大钢铁基地以及为国防服务的10个迁建和续建项目，还有大批煤炭、电力、机械、化工等项目；在1966－－1975年的“三五”和“四五”期间，“三线”投资累计达1173.41亿元，分别占同期全国基本建设投资的52.7％和41.1％（吴江，2000）。这种大规模的西部开发再加上零星的整厂西迁与古董复制式的工厂新建，使得西部地区的经济发展达到了与东部相近的水平；与此同时，整个国民经济基本形成了东北和中西部以重工业为主、东部沿海地区以轻工业为主的生产力格局。

    因此，西部曾经并非落后的经济地位是靠政府的计划性配置资源而获得的，一旦资源配置的总体方式发生了转变，原有的处境便难以为继了。从辨证的角度看，西部的落后是相对的，或许是因为东部发展的太快了，才使西部变得相对落后。东部高速发展的根本动因是改革开放，而改革开放的实质便是经济的自由化。政府管制的松动最初发生在与消费者最为密切的基本物品的生产方面，于是，以轻纺工业为主的东部沿海地区在改革的初始阶段便获得了某种优势。在消费者主权的行使过程中，消费者的货币选票不仅投向了质优价廉的商品和服务，而且选择了与之相应的更具效率的企业组织形式和产权安排。同时，外资的涉入有力地推动了资金的聚集、技术与管理的变革。体制外极具生命力与扩张倾向的资本流动，在不断离析出各色各样颇具创新和冒险意识的人群的同时，沿着最佳有效规模的轨迹由低到高地侵袭着传统计划经济的堡垒。而“内部”规则（人们在经济交往中的规则）的形成又迫使政府的法令、规章（外部规则）发生调整和演化（周业安，2000）。可以说，中央政府的特区建设和沿海地区加快开放的战略，正是对该地区原发性制度变迁的一种适时顺应。这样，以轻纺工业为主的物质基础、传统商品经济的观念、以及渐进性的改革策略和特定的区位优势，共同结成了东部沿海地区在市场化进程中的有利态势。

    由于上述有利条件，东部沿海地区在不断扩大的竞争性领域中获得了相当稳定的“改革租金”。而西部地区至少在改革初期并未受到重创，因为该地区赖以支撑的重工业仍在体制内安然运行。然而，随着东部沿海地区源源不断地从两头在外的“国际大循环”中敛得资金、并通过进口装备起更富技术含量的机器设备和使用到新的原料（甚至价格更为低廉的矿产资源），原先靠政府计划予以安排的西部的产出链便遭到割裂。由此，西部在传统计划经济下占据绝对重要地位的“制造生产资料的生产资料生产”，则处于一种极其尴尬的冷遇处境，尽管能源和部分资源的生产至今还在垄断或政府的定价及补贴之下得以运营。所以，由于特定的生产力布局和两种体制交替演进中的后发劣势，西部地区既在经济发展的竞争中感到困难重重，又在体制性的保护伞下暗自窃喜。客观上讲，重工业所具有的资本投入大、沉淀成本比例高的特性，确实给企业的调整与退出带来相当大的难度。当较大数额的资本投入发生沉淀时，企业规模调整和退出的条件均会相应改变。具体说来，只有当期望净现值低于资本的残留价值时，企业的退出才是有利的；为使损失达到最小化，企业不得不在长期亏损下滞留于行业之内。再考虑到大型企业集中了数以万计的员工、以及少数民族地区极为敏感的安全价值，国家就更有理由让西部地区效率低下的国有企业维持生存。据资料表明，截止1999年9月末，国有及国有控股企业在全部销售收入超过500万元的工业企业中所占的份额，东部地区是28％，西部地区则达61％。而国企的亏损面，东部地区为45％，西部地区则高达58％。

    从上述分析中不难看出，除自然状况外，改革开放的初始条件、生产力的特定布局均已构成西部地区相对落后的客观原因。但无可回避的是，自然经济与计划经济的思想观念、等靠要的依赖情绪等主观因素也严重阻碍了西部地区的发展。有学者指出：在过去20余年的改革开放过程中，西部地区也面临过多次有利的发展机会。例如，80年代初四川等地曾在农村改革中处于前列；在确立“以能源交通为战略重点”之后，超大型的三峡工程上马、黄河中上游的水利综合开发、西部石油与煤炭的加快开发、以及欧亚大陆桥的构筑等，使得大规模增量资金投向西部；我国与俄罗斯、西亚、东南亚周边国家关系的改善，也为西部的对外开放创造了有利条件；而90年代中后期的“小康”战略与“扶贫攻坚战”，其重心也在中西部。但是，西部地区为何未能把握这些有利战机加速自身的经济发展呢？其中一个重要原因是，地方各级政府过于强调矿产等狭义资源的作用，过于迷信政府直接配置资源的威力，过于依赖中央政府的资金投入；其将诸多精力用于工程项目的争夺上，用于扶贫资金的争夺上，用于垄断部门所得的获取上；同时，普遍忽视了从东部沿海地区的经济发展中挖掘真正的动力源泉，普遍缺乏从具体的事例和手段中把握与提升一般性法则的能力，从而未能有意识地加快推动本地的市场化进程。于是，大批政府官员、公用事业的员工悠然地享受着相对富足的小康生活，盘算着如何能在级别的升迁上捷足先登；大型企业的职工则在亏损补贴的庇佑下讴歌着公有制的优越性；大山里的贫困农民却大多在扶贫资金的期盼中年复一年地靠天吃饭，甚至不愿迁移到自然条件更为有利的地区，因为他们习惯了等待和接受；即便有了一些民营的业主，也更多将自身的发展建立在官商连接的关系网的编织之上；而相当一批不甘平庸的“孔雀”则飞向东南；倒是从江、浙一带过来的小商小贩，却从事着并不起眼的营生，以便岁末将至把一年的辛劳所得带回老家。由此可见，如果不能培育和启动内部的创新机制，再好的发展机遇也无法利用，外部的支援和帮助，反而会成为消解内部创新的催眠剂。

    三、目标与结局

    在东西部收入差距明显扩大的情况下，推进西部开发的一个重要目标是缩小差距，促进公平。虽然，从根本上来讲公平和效率是统一的，但在一定条件下却是有矛盾的。因此，西部开发首先遇到的问题是如何正确处理公平和效率的关系问题。

    起初，有人对西部大开发战略的效率含义产生过置疑。通过政府配置资源而人为地改变全国资金分配的现有格局，是否会降低整个国民经济的效率呢？应当说，这种担忧并非毫无根据。资料表明，我国的资金分配存在着明显的区域性差异，具体说来，存在着东高西低的分配格局。1997年，东、西部的贷款份额分别为57.1％和15.6％；在473家上市公司中，东部占63.5％，而整个中、西部只占36.5％；东部地区的固定资产投资超过10000亿元，是整个中、西部地区的两倍。然而，这种倾斜的资金分配格局是以其相应的投资效率差异作基础的。据估算，东、西部地区投资的净回报率平均相差4－－5倍，假如在东部投资1元钱能够赚回1元的话，在西部地区则只能赚到2角多。这正是“惟利是图”的外资企业之所以在西部地区投入不足2％资金的主要缘由。显然，如果投资净回报率的这种差别未发生根本改变，力图通过大规模的逆向投资来缩小东、西部地区经济发展水平差距，从而达到令人神往的社会公平目标，就将付出极为沉重的效率损失代价。

    从狭义来讲，开发是指“以荒地、矿山、森林、水力等自然资源为对象进行劳动，以达到利用之目的”。开发本身并不必然、也不应当与效率目标相背离。事实上，美国历时百年的西部开发，正是旨在充分利用西部大片未经开垦的土地资源和落基山脉丰富的矿藏资源，并且取得了巨大成功。那末，我们能否据此也强调自然资源在中国西部大开发中的作用呢？显然不能。然而，不少人至今仍陶醉在以下数据之中：约占国土面积57％的西部地区只有占全国23％的人口居住，还有8亿亩土地尚待开发利用；西部拥有160种矿产资源，其中钛、铜、汞、铅、锌、钾等矿产储量居全国首位，并储存较为丰富的煤炭、石油和天然气资源。似乎只要将铁路、公路修通并将东部人口迁移到那里，便会带来无尽的财富。殊不知，在这片广袤的西部大地上，巍峨耸立着生存条件极为严酷的青藏高原，横卧着人迹罕至的塔克拉玛干、腾格里等大沙漠和风吹石走的茫茫戈壁。毫不夸张地讲，这仅占全国23％的人口已经充斥在近乎所有可供人类生存的地方。相反，倒是人口的过于拥挤（相对于给定的自然资源）与土地的过度开垦，已使塔里木河下游干涸、大片胡杨枯死，黄河中上游水土流失加剧，土地荒漠化程度日益严重。所以，对于西部可供利用的土地资源与极为脆弱的生态环境而言，与其说要实施开发，毋宁说要加以保护和修复显得更为贴切。

    至于矿产资源的开发，尚须弄清以下两个主要问题：是否值得开采和开采多少。我们必须区分资源的潜在价值与实际利用价值。事实上，拥有矿产资源是一回事，虽在技术上可行而在经济意义上值不值得开采是另一回事。当从塔克拉玛干沙漠腹地开采石油的成本较为高昂，当国际上的石油价格较为低廉，当我国拥有较多的外汇储备时，是否在经济学的意义上真有必要去消耗这种资源呢？前些年大规模油品走私在一定程度上反映出这种选择不经济的性质，尽管走私本身是一种不法行为，必须坚决打击，但走私所具有的零关税特征，可以更充分地体现出不同国度间油品的成本差别。针对开采多少这一问题，经济学理论上的解是简单明了的。最具效率的做法是，生产单位价值产出的成本在边际上与其他物品的生产相同。如果说土地和矿产等自然资源在诸如美国西部开发初期的19世纪显得尤为重要，那末，在21世纪行将来临之际，人力资本的增殖与技术的进步便成为一国经济发展的关键变量。究竟将增量资金用于网络技术和纳米管的开发还是用于矿产资源的采掘，将对整个国家未来的经济地位产生极其深远的影响。西部一些人，包括一些重要官员，迄今仍将狭义资源的开发与利用视为摆脱落后的首要法宝，实在有反思的必要。

    企图背离效率准则来实现社会公平目标是有害的，也是难以持久的。“福利国家”的弊端已在国际范围内予以证实，更何况我国的国力远未达到福利国家的水平，福利的受益者也不宜以区域而应当以收入的分层来加以区别。尽管在缩小地区差别这一社会公平目标的阐释中，突出强调了其对国家整体利益和长远利益的正面作用，中央政府还是谨慎地对待西部大开发战略所能带来的效率上的负面影响，力图在取得效率改进的同时实现社会公平目标。这一点充分体现在西部大开发“主攻方向”的选择中。由于改革租金的存在，东部沿海地区能够聚集更多的资金投向基础设施，从而进一步降低生产和交易成本。同理，从一个方面看，加快西部地区的基础设施建设，在公平的意义上是中央对于地方的一种补偿措施，从另一个方面看，这一举措仍然具有一定程度的效率含义。比如，交通条件的改善，可赋予原来不具有实际开发价值的矿产资源以经济上的可行性，使原先成本条件较差的产品获得较强的竞争力。总之，基础设施所具有的规模效应，通常能使整个区域的生产经营效率得到相应的提高。因此，我们不赞同违背效率准则的资源开发，但不否定通过基础设施建设改善资源利用条件的可能性。生态环境的保护和建设不仅关系到西部地区人们的生存和发展，而且影响着整个国家的前途与命运。中央政府对这个问题的高度重视是明智的，这是建立在对历史经验深刻反思基础上的理性选择。由于生态环境具有较强的外部性，采取某种补贴性的激励措施无疑是十分必要的。从方向性上讲，加强西部地区的科学教育和人才培养，也是无可挑剔的。这体现了对于广义资源重要性的深切感受。
   然而，良好的愿望并不意味着能够取得良好的结果。其实，东西部之间的差异早就引起社会各界不同程度的关注。1985年在兰州召开的第一次西部发展论坛会议，就提出了西部概念和西部开发的问题。从“八五”时期开始，中央政府也将中、西部地区的社会经济发展摆到了重要的位置上，在基础设施的建设、矿产资源的开发和利用、农业的综合开发、以及补贴与财政转移支付等方面，已经做出了相当程度的支持。这些努力对于东西部差异的缩小，似乎并未产生明显的效果。我们并不否认西部大开发战略中主攻方向选择上的合理性，更不怀疑各级政府在资金、人力等经济资源上的动员能力。但是，历史的经验和现实的某些作法，仍然使我们有理由发问：在国内市场化改革的浪潮中，在当今日益显现的经济全球化趋势下，主要凭借政府行为能否实现持久的、超出东部的经济发展速度？这也许是西部开发中必须回答和解决的一个关键问题。

    每年8000亿元的投资，若以支出法核算，便可在当年的GDP中显现出来。政府大规模的资金涌入，可能会伴随外资与东部企业的介入，理由是，出于对这笔资金的觊觎，也会诱致其他寻利者的跟进，何况西部各地都会在引进外部资金上想方设法做出各种诱人的安排。不过，应当清楚，各级政府的作为固然可以产生初始的效应，但要将所有获利者腰包里的钱继续留在西部，就不那样容易。作为消费者，他（她）会把相当一部分收入用于购买非本地生产的物品；作为投资者，又可能再度将资金流回东部，因为东部毕竟聚集了较多的高回报的新兴产业，具有更为合意的投资环境，除非政府每年以较高的递增速度不断投入巨额资金，才能保证西部地区的持久繁荣。一旦我国的宏观经济在扩张性的财政、货币政策的推动下，出现新一轮经济过热与通货膨胀，政府反过来要关紧资金注入的“水龙头”，西部地区在整个国民经济中的这“一亩二分地”就会首当其冲，成为经济紧缩下的“旱灾区”。如此，西部地区凭借资金注入的追赶努力又将“付诸东流”。

    借鉴国际经验是西部开发必须关注的一个重要问题，目前很多人都在谈论美国的西部开发，这是有意义的。政府的直接参与和运作，构成我国不同于美国西部开发的特色之一。在美国，除《宅地法》、《育林法》、《荒地法》等旨在实现“公地出售”和鼓励私人植树、兴修沟渠的法律由国会颁布之外，土地耕作、矿产开发等均由私人或民间实施，甚至铁路的修建也靠公司来完成。我们却恰好相反。作为计划经济时代的遗产，庞大的政府在经济转型时期发挥着重要作用，但事实证明，不见得由政府出面建造的桥梁就一定坚固。从以往的经验来看，凡由政府直接发起与操作的经济“运动”，几乎都付出了沉重的代价。计划经济时期自不待言，就以90年代初的“开发区热”为例，全国大小不等数以千万的开发区不仅侵占了大量良田，而且成为很多国有企业和金融机构投机的场所，最终不得不在经济过热与通货膨胀的结局下悄然收场。至今仍有很多在那里晒太阳，真正有成效的不多。不过，若将上述“苦痛”仅仅视为地方政府的无知，便大错特错了。如何打通关节在大型项目的争夺上先拔头筹，如何借用媒体“造势”将省级开发区升至国家级开发区，如何堂而皇之地将各自的机构变得大一些、经费搞得多一些等，可以说是各有各的高招。至于政府官员们如何借机捞点实惠想必更用不着他人操心。这绝非我们的官员素质不高，人品不好，比较而言，现有官员的总体水平超过中等偏上水平，关键在于制度安排中的激励约束出了问题。于是乎，某甲异想天开地要在西部开发的热潮中投资上百亿元搞个生物项目群、建个“中华生物谷”，这使人想起了那个动荡岁月中的假大空，散发着传统计划经济的腐味。某乙则“合伙经营”，超额完成了数十万亩的退耕还林任务；殊不知每退耕还林一亩地可得150公斤粮食，而每公斤粮食折算为1.4元钱，只要能从中央财政的口袋里掏出钱来，多搞些“空饷”也足以让地方新建的办事机构买车买房了。

    上述例证并非是要刻意贬低地方政府及其官员们的才智与德行，而是要表明，在特定体制下地方政府及其官员受局部利益和个人私利的驱使，总会以这样或那样的方式影响社会目标的实现，这已被有关“计划失灵”的理论所阐明。总之，西部大开发的最终结局取决于，能否以提高效率的方式实现社会公平的目标，取决于主要采取计划手段抑或运用市场机制，取决于西部地区能否持续地将市场化改革推向前进，取决于能否变单纯的政府行为为政府支持和保护下的民间行为。从目前初步落实和实施西部开发战略的情况看，虽然出现了一些可喜的进展，但也存在着使转型时期逐渐衰弱的计划经济成份得以固化的可能性。这将成为我国新世纪社会经济发展的一大隐患，应当引起我们的高度重视。

    四、可供选择的若干对策

    在西部开发中，寻求效率目标和公平目标的统一，必须分清中央与地方、政府和企业的不同职责。中央主要考虑：如何发挥公共财政的职能，以保障包括西部地区在内的贫困人群的基本生存条件和接受义务教育的权利；如何在宏观经济基本稳定的前提下，通过基础设施的建设不断改善西部地区社会经济发展的外部条件；如何加强法治，以便从产权的界定与保护出发，构建有利于西部地区生态环境改善的激励机制。而西部各省区则须在努力改善外部环境的同时，大力推进本地区的市场化改革的进程。在各项经济开发活动中，政府不应冲在前面，更不应与民争利，而应当追随各个寻利主体，为其清障开道，提供支持和保护，让民间力量成为西部开发的主角。这样，不仅可以尽量减小西部开发对于整个国民经济效率上的负面影响，而且可以逐步激发“凝固”在传统体制内的潜在活力，在西部开发中实现公平与效率的统一，就有了更大的希望和把握。

    （一）严格控制投入的总量、避免宏观经济的剧烈波动。

    从根本上讲，西部大开发是一项长期的任务，不能指望通过中央政府的资金投入在较短的时期内加以完成。从当前的宏观经济形势看，确实存在着资金投入较为有利的条件。我国经济尚未完全从通货紧缩的阴影中摆脱出来，还有扩张性财政政策施展的余地。但也不能不看到，这种政策余地的时间限定已变得越来越严厉。首先，目前我国的消费和对外贸易的增长已显现出较为强劲的势头，而投资，尤其是民间投资和外国投资，尚未获得有力的启动。不过，随着其他变量持续地正向变动，民间投资和外国投资有可能从某一时刻起开始高涨。这是因为，植根于国有企业性质之中的制度性退出壁垒，虽在较大程度上持久地压制了市场赢利性的回升，但当总需求提高到足够高的水平，市场赢利性使投资的期望净回报率超过利率时，民间资本与外资就会同步涌入市场，从而导致信贷规模的扩张。因此，问题的关键不在于这一变化能否到来，而在于它何时到来。其次，除中央财政和同样具有财政性质的政策银行将要或正在实施的扩张之外，地方政府也会通过地方债券的发行和对各商业银行的影响力，在西部省区间开发竞争的驱动下，不遗余力地扩张本地的投资需求。例如，与同期相比，西部某省的固定资产投资增长率已高达50％。再次，与货币政策相比，财政政策具有更长的决策时滞和生效时滞，这意味着把握政策效力的适时性不易，掌握政策效力的强度分布更难。如果因政策时滞而产生迭代效应，就会引起新一轮经济过热与通货膨胀，进而导致宏观经济的剧烈波动。

    控制住西部开发的投入总量，不仅可以相应减小因经济波动所致的效率损失，而且可使西部开发战略得以持续进行。如果摊子铺得过大，将来的损失也自然会加大，西部地区将变得更加被动。此外，控制住投入总量还有利于西部地区降低资金的依赖程度，防止在开发的过程中政府机构不断膨胀，并且遏制制度性退出壁垒的无限加固。为此，应当做好以下几个方面的工作：

    1、加强预警系统的建设，动态检测宏观经济的走势。

    我国经济波动的剧烈程度要明显高于西方发达国家，其中固然有体制性的因素，也不否认经济预警系统的效能较为低下。要着力发挥不同机构（包括民间的学术机构）在经济预警中的作用，动态观察宏观经济的运行状况、宏观政策的作用时点和效力强度，更好地把握宏观经济的基本走势，从而提高政策的适时性与对应性。具体说来，就是要高度关注投资乘数、货币乘数、充分就业结余等重要变量的变动情况，为各项宏观经济决策提供有力的依据，也为西部开发的资金投入总量给出某种限定，并适时加以调整。

    2、加强项目的论证、审核与监督，借助市场进行基础设施建设。

    目前，西部不少地区已经显现出乱上项目、乱铺摊子的苗头。例如，原本因运力不足而被迫关闭的某支线机场又重新得以开启；区区200万人且分布分散的甘南某地，也打算修建机场，开通航空支线。仿佛国家有无穷无尽的钞票可以填充实为“空道”的所谓“通道”。这种只注重局部利益而不顾效率的做法，理应受到严厉的约束。为此，既要对行将开启的项目作出严格的论证和审核，也要对已经上马的项目在资金的使用、工程的质量、对环境的影响等方面进行认真监督。要充分发挥各类媒体的监督作用，对于中饱私囊、挪用公款、偷工减料、铺张浪费等不法行为必须予以严惩。既然在基础设施建设等方面很多地方还在走着计划经济的老路，我们就不能不对一哄而起产生的经济无度和无效扩张的后果作出清醒的估计。其实，在基础设施的建设中，市场仍然有着重要的作用，我们完全可以通过市场机制，借助真正意义上资本的力量，来从事铁路、高速公路、航线等建设。

    3、区分项目类型，实施连续变量调节。

    由于宏观经济存在着波动性，西部开发的投入总量必须随之而发生相应的调整。为了更好地保持宏观经济的稳定性，并使其成为较为精细的宏观经济调控装置，有必要将西部开发的工程项目分为两类：一类是定时完工项目，另一类是择时完工项目。前者可完全按照已有的计划定时完工；后者则可根据宏观经济的形势随时调整资金流量和工程进度。这样，便可在一定程度上改变已往对离散变量实施粗调的情形，避免因经济收缩大批工程被迫下马而造成巨大的浪费与损失。

    （二）加快改革开放的步伐，推动市场化进程。

    斯密在《国富论》的开篇就讲到，国民财富的多寡取决于一国从事有用劳动的人数比例的高低。这是对的但还不够，更重要的是，这些从事有用劳动的人们究竟以何种努力程度投入到各自的工作之中。市场经济之所以在效率上要优于计划经济，就在于前者能够提供某种激励机制，使得人们的收益与其付出的努力程度密切相关，这种付出的结果又是社会所需要的。前已指出，西部落后的主要根源在于其改革开放滞后于东部地区。然而，人们（包括西部省区的政府）对此并非都有清楚的认识。在西部各省区公布的开发方略中，尚未见到将改革开放列于首位，明确给出市场化方案和进程的范例。个别省区及城市固然进行了一些政务改革，废止并修改了一些不合适的政策条文和法规，但这些措施美其名曰是用来吸引外资的。为何外资就能一概享受优惠待遇，而国内和本地的资本则要遭受歧视呢？这就不得不让人联想到处于半殖民地的清朝末期的厦门，在50余家商号店铺中仅有一家打着本国字号，其余则在国外注册，而其中多半又是“挂着羊头的”假洋鬼子。若不是在耻辱的《马关条约》签定之后日本取得了直接在华投资设厂的权利，张謇等人恐怕还找不到理由来兴办纱厂。虽然通过税收优惠等吸引外资的政策可以增加本地的经济产量，但由此产生的资源配置扭曲和低效率企业进入造成的福利损失，却要由国人来承担（左大培，2000）。我们支持对具有较强外溢性的高新技术企业给予一定程度的优惠，但内外企业在受益性上也要平等。此外，为了吸引外资，省区之间有可能展开减税大战，从而导致税收流失，增大财政赤字。在这方面，巴西开发落后地区的经验教训值得借鉴。因此，将改革开放主要理解为如何吸引外资，是一种无益的和狭隘的观念。如何在大开发中加快西部各省区的改革开放和市场化进程，需要做好以下工作：

    第一、逐步放松并最终破除政府的各种不必要的强制与束缚，充分保障人们的消费、择业、生产、交易、居住、投资等自由权利的行使。

    第二、尽量控制并逐步缩小地方各级政府的规模，经常审核各部门机构的权限并适时减少其事权，必要时可合并、裁撤实已阻碍经济发展的机构与部门；同时，尽量降低、直至废除针对企业的各种摊派与收费。

    第三、逐步破除原有垄断行业或部门的制度性进入壁垒，允许不同所有制形式的企业平等参与资源的开发，进入电信、电力、金融、铁路等行业；缩短企业开办的登记注册时间，降低企业的进入成本。

    第四、逐步消除任何形式针对不同企业的有关税收、融资、退出等方面的歧视，实现资产的自由组合与企业间的自由兼并。

    第五、加强法治社会的构建，实现司法公正，对于各种欺诈、侵权、权利滥用等非法行为依法予以惩处；目前，尤其要加大执法的力度。

    第六、要密切关注市场化进程中发生的生态破坏、环境污染等问题，并通过法律手段解决这些问题。加快市场化进程对于西部地区的发展至关重要。只要地方政府能够提供一个充分自由、平等竞争、税赋适度、法律庄严的环境，就可以实现本地区社会经济的稳步发展。

    （三）加强生态保护和建设的立法，鼓励植树造林。

    西部地区的生态问题已经引起社会各界的高度关注。财政部已将今年用于生态保护和建设的支出由70亿元增加到120亿元，并打算在5年内共支出1100亿元，支持西部的生态保护和建设事业，这无疑体现了中央政府对这一问题的重视程度。西部生态保护和建设的必要性与紧迫性无须多言，长江水患、黄河断流、沙尘肆虐等莫不与西部地区的生态恶化密切相关。资料表明，我国荒漠化土地已达262.2万平方公里，占国土面积的27.3％。西部地区的生态恶化固然与气候、人口等自然因素有关，但乱砍滥伐、超载放牧、毁林垦荒等人为活动，则是导致生态环境恶化的主要原因。因此，退耕还林（草）、荒山绿化、封山育林等，不失为针对性较强的策略与措施。

    显然，上述措施仅仅是一种事后补救，其预防作用是未来的事情；这些措施究竟能否对生态环境的改善发挥持久的效力，仍是一个变数。我国植树造林运动开展多年，“三北”防护林的建设也颇具规模，但是，生态建设的步伐总是赶不上土地荒漠化的速度。至今，我国土地沙漠化的面积仍以每年2460平方公里的速度增加。因此，要从根本上解决西部的生态问题，就必须首先弄清破坏生态环境的行为之所以发生的根由。其实，问题不难明白，在经营的自主权与自利的合理性被认同以后，土地、山岭、草场等自然资源的产权制度（产权的界定与转让等）并未与之相配套、相适应。当一群利己的人要共同利用某种稀缺的公共资源时，这种资源终将被耗尽，这一机理近乎成为现代经济学的常识。试问，当看到邻居家的山羊在集体拥有的山坡上啃吃草根与树苗而未被施以严厉的处罚时，这家农民怎能安然将自家的羊只圈在院内而不加效仿呢？植被破坏与草场退化的症结正在于此。因此，如果没有相应的产权制度作保障，无论退耕还林还是修复牧场，其效果极有可能是短暂的，除非在高成本条件下施加某种强迫和管制。从上述分析中不难导出，稀缺资源最优配置与利用的先决条件是私有产权的制度安排。宁夏南部山区私有水窖的长期合理存在便是一项有力的例证（曹远征、邹蓝，2000）。

    必须指出，承包制不过是对私有产权的一种模拟。假如将承包的期限无限延长，两者即可等同。因此，承包制模拟的真度取决于承包期限的长短。这就是为何要将林地的承包期延至30年或70年。然而，承包毕竟不是私有，林木的生长期本来就很长。当承包人发觉林地仍不能作为财产世世代代地传下去时，承包制所固有的短期行为就会显现出来。所以，面对西部大片的荒漠化土地，通过立法确立事实上的私有产权安排，并非不可考虑。

    我们固然应对广夏公司在沙漠化土地上的获利性开发给予赞赏，但要求每位植树造林者都能获利，显然是不现实的。生态效应所具有的公益性和外部性，需要对植树者予以相应的补贴，由此才能产生足够的激励。国家规定，每退耕还林一亩，补贴粮食300斤，连续7年，就是一个正确的办法，但是，如何补却大有文章。现在的作法是，完全由政府操作和政府行为：国家把粮食调往退耕还林的地区，各级政府官员由下逐级上报退耕还林情况，由上逐级下拨补助粮食。于是，在信息严重不对称的情况下，发生了大量基层官员与农民合谋欺骗上级的事情：退耕还林的补助拿了，地照样在种。既然如此，为什么不另换一个政策思路呢？

    比如，由民间成立一中介组织，就像很多发展中国家从事小额贷款的非盈利机构。政府通过拍卖特许权或财政贴息贷款方式，把用于退耕还林的粮食贷放给这样的中介机构，由中介机构与农民签订退耕还林的商业合约进行实施。这样，就建立了与前述行政操作完全不同的制度框架。农民面对的是商业机构，不是基层官员，商业信誉会对其形成约束，不会再去欺骗对方，否则，就会受到违约制裁，受到乡土社会的舆论谴责和道德制约。政府对中介机构的监督也易于进行和较有保障。首先，改变评估的标准，从退耕面积变成林木成活的面积。其次，对于守法经营和确有成绩的，政府可以免其利息甚至可以少回收或不回收本金，以资鼓励。对于违法经营和不退耕还林的，可以吊销其营业执照，进而给予以制裁。再次，对于违约的农户政府也有办法处理。这样，退耕还林的一整套商业经营模式就会逐步形成。政府从退耕还林中会取得巨大的社会效益，中介组织也会在经营中发展壮大起来，成为农村中一个重要的市场主体和重要的经济力量，农村的市场制度也就会建立和发展起来，农民也会在经营林木中与中介组织建立起全新的关系，新的观念也会在农村树立起来，政府改革和政府行为也会规范化。与此同时，依托于中介组织，可以进一步建立和发展活林木市场，使得林业的经营真正走上市场化的道路。西部大开发也将作为激发深层次改革的催化剂而载入史册！

    <参考文献：
    
    黄肖广，1996：《财政体制改革与地方保护主义》，《经济研究》第2期。

    吴江，2000：《中美西部开发的对比与启示》，打印稿。

    周业安，2000：《中国制度变迁的演进论解释》，《经济研究》第5期。

    中国社会科学院宏观课题组，2000：《寻求更有效的财政政策－－中国宏观经济分析》，《经济研究》第3期。

    左大培，2000：《外资企业税收优惠的非效率性》，《经济研究》第5期。

    曹远征、邹蓝，2000：《资源稀缺性对于制度安排的重要作用－－以西北水窖制度的演变为例》，《天则内部文稿系列》第3期。