“四次收入分配说” [21] 认为，社会的总财富在各个社会成员之间的分布状态是经过四次分配形成的。市场是第一次分配的主持人，它按照“效率原则”进行分配，社会财富被以工资、利润和利息的形式分配给生产要素的所有者。与世界各国一样，中国的第一次分配也导致经济不平等。第二次分配由政府主持，理论上说它应该按照“公平原则”通过税收和财政支出进行“再分配”。中国政府实施的再分配具有一个突出的特征，那就是“锦上添花”。即受到市场优待的人将进一步受到政府的优待，而在第一次分配处于不利境地的人将再次受到政府的歧视，从政府再分配中受益最大的群体恰恰是高收入群体。财政部最近的一次统计显示，中国政府的转移支付比市场分配更加不平等。非政府组织（ NGO ）通过募集自愿捐赠和资助活动实施第三次分配。这次分配依据的是“道德原则”。目前第三次分配发挥的作用可以用“微不足道”来概括，但是它的确发挥了“雪中送炭”的作用。第四次分配也就是所谓的“灰色分配”和“黑色分配”，表现为各种犯罪活动，如偷窃、抢劫、贪污和受贿等等。中国的钱权交易和买官卖官的规模到底有多大，始终没有一个合理的估计。但是，毫无疑问，它对社会公正和政府合法性的损害却是难以估量的。按照这一收入分配理论，为了改善收入分配状况，中国目前应该实施一种“四面出击”策略：首先，继续深化市场化改革，让市场充分发挥资源配置作用。这一策略，一方面可以提高整体经济效率，做大蛋糕；另一方面可以减少“寻租”机会，通过“釜底抽薪”策略遏制钱权交易规模；同时还可以赢得强势群体对政府的社会经济政策的拥护。第二，改进政府的再分配职能，确实按照公平原则实施财政转移支付，确实做到“雪中送炭”，维护弱势群体的基本权益，确保起码的社会公正。对于今日中国来说，如果没有政府的积极干预，那就根本无法缓解或遏制城乡的绝对贫困，为此，收入再分配是绝对必需的。任何声称“借鉴东亚国家或地区的经验”，坚持在收入分配问题上实行“无为而治”的主张，都是对穷人和社会极端不负责任的表现。第三，积极推动非营利组织的发展，发挥它们的再分配职能，一方面弥补政府职能的缺陷，另一方面与政府形成竞争关系，提高整个社会的再分配效率。第二和第三项策略的目的在于使政府赢得弱势群体的拥护。第四，坚决打击偷窃、抢劫、贪污、受贿等各种犯罪活动，特别是要打击政府部门日益严重的腐败。 

    3 ?平等、效率与稳定的统一 

    一般情况下，“效率”和“公平”被视为两个相互冲突的政策目标，但是在今日中国这一判断并不成立。目前，制约中国经济增长的最主要的因素是有效需求不足，而在商品出口受阻、外来投资疲软的情况下，扩大国内需求是刺激有效需求的唯一出路。但是国内需求并不乐观！为什么？根本原因就是收入分配差距过大！高收入群体只能消费一部分自己的收入，其余的则转变为储蓄，而大多数的低收入人群，虽然有消费冲动，但没有消费能力，其结果就是整个社会的有效需求不足。实际上，中国今天所面对的经济问题就是标准的古典型的资本主义经济危机，也就是马克思所指出的由于财富和贫穷的两极分化所造成的生产过剩的危机。资本主义最初采取的走出危机的对策是开拓海外市场，即商品输出和资本输出，随后又采取了国家资本主义特别是福利国家策略来克服古典型经济危机。对于中国来说，商品输出和资本输出的路子今天都走不通，可行的出路就在于通过改进国内的收入分配来扩大内需，并进而达到刺激经济增长的目的。 

    由此可见，对于今日中国来说，社会公正与经济效率应该是可以统一并相互促进的，而不是相互矛盾的。同时，维护社会公正还可以有效地维护政治稳定。既然如此，我们就应该停止观望，并采取确实有效的行动。这种行动就是建设“福利社会”。 

    4 ?要“福利社会”，不要“福利国家” 

    本世纪中叶发展起来的资本主义“福利国家”，其基本功能是通过政府对经济和社会生活的广泛干预，为全体公民提供最低生活保障，以抵御现代社会中的各种风险对公民生活和基本权利的威胁与剥夺。“福利国家”在促进资本主义国家的经济增长、社会和谐与政治稳定的同时，也带来了一系列的“副作用”，如财政负担沉重、低效率、公民的福利依赖、对民间自助行动的抑制等等。 70 年代中期的石油危机，在西方世界启动了一场规模空前、持续至今的反对“福利国家”的运动。 

    作为对这场“反福利国家运动”的反应， 80 年代初，时任“经济合作与发展组织”秘书长的范莱内普，提出了“福利社会”构想，希望用它来取代陷入危机之中的“福利国家”。范莱内普宣称，为了满足社会对福利的不断变化的需求，“必须采取更有选择性和更有针对性的方法，包括不同政府机构之间和公共团体与私人团体之间的合作”。针对“福利国家”实践中出现的一系列“副作用”，他指出：“当今的一种错误倾向是由拥有日益增多的科层组织的国家从事公平的行动。这是不需要的。国家力所能及的是规劝、调解、与私人团体签合同、定方针和鼓励自愿行动。如果是这样的话，国家的成功就要依靠与社会其他机构（包括雇主的、工会的、地方社区的、自愿团体的和个人的机构）建立关系。……我想强调的问题是：随着今后工业社会的社会需要和社会愿望在性质上的变化，我们必须寻求国家与私人行动的新关系；发展新的福利机构；加强个人对自己和其他人的责任。在这个意义上，福利社会是必然的和符合人们愿望的” [22] 。 

    与“福利国家论”不同，“福利社会论”主张，政府不必大包大揽、事必躬亲，而要充分发挥民间组织的作用；政府与民间组织的关系不是此消彼长的“零和”关系，而是平等的合作关系；政府没有能力也没有必要独自承担全部社会保障的责任，全体公民的社会保障应该由政府、民间组织、家庭和个人共同承担。可以认为，这种主张对于中国是极为重要的警示与忠告。 

    四、建设民主法治――重建合法性基础的长期行动 

    中国 20 年的改革并不仅仅局限于经济领域，实际上也涉及到了政治领域。率先启动的政治领域的变革为经济领域和社会领域的变革开辟了通道，而经济领域和社会领域的变革又反过来推动了政治领域的进一步变革。尽管政治领域的变革滞后于经济领域的变革，但是变革确实是发生了，而且变革的广度和深度都超过了许多人的想象。 20 年的经验显示，中国的政治体制并不是一个“僵化”的体制，而是一个富于“弹性”的体制，它有能力适应不断变化的内部和外部环境，因势利导地改变自己的形态。 

    1 ?“人大”与“选举”制度的改进 

    为了加强自己的民主合法性基础， 1978 年以来，中国政府有意识地着手“逐步完善”人民代表大会制度，使这一制度的实际状况与《宪法》的承诺逐渐接近；与此同时，也着手“逐步完善”选举制度。目前，各级人民代表的选举、各级人民代表大会的各项活动特别是立法和对政府官员的任免，基本上都掌握在党和政府手中。尽管在总体上选举仍然是“走形式”，但是在改进基层选举方面，中国确实取得了历史性的进步。 1978 年以来，中国选择了一条自下而上的、渐进式的民主改良之路。到目前为止，最引人瞩目的政治改革成就，是以村民自治为代表的“草根民主”。 80 年代初期实行“政社分离”，撤消人民公社，恢复乡政府，并确立了乡级人民代表的直接选举制度。 

    尽管政府保持了对代表选举过程的有效控制，但是随着民主意识的普及和选举竞争的加剧，当选的人民代表的自主性在逐渐增强，相应地政府对代表的投票活动的控制能力也在逐渐下降。人民代表“不听话，乱投票”的倾向也开始抬头，上级指定的候选人落选、上级讨厌的候选人当选的事件也不时发生。在这种情况下，为了顺利当选，各级政府官员不得不越来越关注“民意”。尽管在总体上政府仍然能够有效地控制选举结果，尽管人大仍然被恰当地誉为“橡皮图章”，但 20 年来人大的“议会功能”确实在逐渐加强。 

    2 ?拓宽政治参与的渠道 

    除选举之外，在目前的中国，有组织的政治参与渠道只向“民主党派”和“人民团体”开放。但老百姓和知识精英都有各自的政治参与渠道和参与方式。知识精英选择“关键时刻”通过大众传媒进行的“献计献策”活动，已经预示了盛行于西方国家的“院外活动”的“苗头”。与此同时，地方政府作为“压力集团”对中央政府的“游说”活动正在迅速发展。 

    随着政治协商制度逐渐趋于“名副其实”，民主党派和工商联也日趋活跃。为了向执政党和社会公众证明自己存在的价值，各民主党派越来越积极地利用各种机会发挥“建议和批评”职能。 1978 年以来，各人民团体的“政府工具”色彩在渐渐减弱，而它们的“代表性”功能却在持续增强。与十几年前相比，它们变得越来越像“利益集团”。例如，进入 90 年代中期以后，工会和妇联自觉地担当起了国有企业下岗职工代言人的角色，为他们的利益奔走呼号。但总的来看，社会团体的参政活动仍较微弱，对中国的高层政治决策影响较少。 

    为了提高行政效率、遏制官员的腐败从而赢得民心，在“选举”和“议会”之外，政府还开辟了一些特殊的政治参与渠道。各级地方政府纷纷开设“热线电话”、设立地方行政首长“接待日”，以听取人民群众的“呼声”。电视台、广播电台和报社也都开设了“热线电话”，帮助政府收集群众意见。但是，“热线电话”和“接待日”仅仅是老百姓“反映意见”的渠道，至于“要求”能否得到满足，“意见”能否得到采纳，完全取决于政府的态度。近年来，“政务公开”、“村务公开”、“厂务公开”等各种形式的“公开化”改革逐渐推广开来，增加了公共管理的透明度。除此之外，当通过正常渠道或正常方式无法解决问题时，老百姓会采取“极端方式”来表达自己的要求，如爆破，集体上访，游行示威，聚众冲击政府、党委、司法机关，等等。 

    中国的知识精英要比普通百姓幸运得多，改革大大地拓展了他们参政的机会，尽管政府仍然对其保持高度警惕。尤其是那些致力于经济发展和社会稳定的经济学家的建议，受到政府的重视和鼓励，他们甚至可以直接进入官方决策机构，充当参谋，或是直接出任党政官员。今天的一些学界精英，每逢重大时刻，如党代会和人代会换届的时候或每年的“两会”前夕，都会利用各种媒体发表意见，试图以此影响政府的决策。 

    综合来看，在当下的中国，真正有组织的压力集团是地方政府。如今为了竞争有限的中央财政资源，使本地区分得一块更大的蛋糕，通过密切地方官员与中央官员的个人关系，通过请客吃饭，通过下级政府给上级政府送礼，地方政府积极地影响中央决策。各级地方政府都在北京设立了“办事处”，办事处的主要职能之一就是联络地方政府和中央机构的感情，而联络感情最有效的手段之一就是“行贿”。在此“行情”下，那些不谙此道的地方官员甚至会遭到本地人民代表的谴责。 

    3 ?从“法制建设”到“依法治国” 

    中国法治建设的起点是恢复检察院和法院，随后进入了“法制建设”阶段，近来又进入了一个新的阶段，其标志就是中共“十五大”提出“依法治国，建设社会主义法治国家”。“文革”中被撤销的检察院和法院得到恢复，但是司法独立至今仍然没有得到保障。尽管《宪法》把法院和检察院首长的任免权赋予了“人大”，但是党政领导对本级法院和检察院的人事任免却具有实际上的决定权，而且法院和检察院的财政拨款也掌握在政府手中。法院和检察院自身的腐败问题也相当严重，并已引起社会的强烈不满。 1998 年全国人大会议上，“两院”的工作报告险些没有通过。这是中国“人大”的历史上从来没有过的事情。 

    从 1979 年至 1997 年底，全国人民代表大会及其常务委员会制定了 328 件法律和有关法律问题的决定，国务院发布和批准了 791 件行政法规， 30 多个省、直辖市、自治区的人民代表大会及其常务委员会制定和批准了 7000 多件地方性法规 [23] 。如此规模的立法活动在中国历史上是空前未有的。这一时期，制定了第一部《民法》，修改了《刑法》，改革了刑事诉讼制度，确立了“无罪推定原则”。当然，立法的成就并不等于法治的成就。“有法不依”、“执法犯法”、“徇私枉法”、“以权代法”、“党政干预”等现象仍然普遍存在，而且大有愈演愈烈之势。“司法腐败”已经成为当今中国最令人切齿痛恨的腐败现象。 

    早在 1979 年中共中央就要求在大、中、小学开展法律教育。从 1986 年开始，中国发动了全民普法运动。 1986 ～ 1990 年期间，普法教育的对象是各级干部和青少年。 1991 ～ 1995 年期间，普法对象扩展到工人、农民、知识分子、干部、学生、军人、个体劳动者以及其他一切有接受教育能力的公民。与此同时，还在大、中、小学开设了法律课程。 

    中共“十五大”是中国法治建设的一个重要的转折点，标志着中国从“法制建设”阶段进入了“依法治国”阶段。“十五大”报告指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变。”毫无疑问，“依法治国”原则的提出是一个历史性的进步。这一原则要求，从普通公民到公职人员，从一般社会组织到国家机构，在法律面前都是平等的，都要受到法律的规范，都要服从法律。它强调“依法治权”、“依法治官”，强调不能仅仅把法治的对象局限于不掌握任何权力的普通老百姓。它强调不能把领导人的讲话当作“法”，不能把违背领导意志当作“违法”，任何个人意志不经过法律程序都不能成为治国准则。它追求的目标是国家政治生活、经济生活和社会生活的法治化，法律和制度的连续和稳定，避免“因言废法”、“因人改制”的历史规律重演。值得注意的是，“十五大”所确立的“依法治国”突出了“在党的领导下”这一前提条件，亦即依据什么样的“法”来“治国”还得由党和政府来决定，不过只是要求党和政府也要遵守自己制定的法律，而在此前只有普通老百姓才负有遵守法律的义务。 

    4 ?转型时期的政治稳定及其未来发展 

    1978 年以来，中国政治稳定最主要的标志就是“政权的稳定”。中国共产党稳定地把持了国家政权，武装力量牢牢地控制在执政党手中，令许多发展中国家政治家头痛的军事政变从来没有发生，甚至连发生的“迹象”都没有。其次是“政治制度的稳定”。中国的基本政治制度，如人民民主专政制度、人民代表大会制度、共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度和“一国两制”制度等，都没有动摇。再次是“治国纲领的稳定”。尽管其间经历了或大或小的几次反复，但是“一个中心，两个基本点”的基本国策和党的政治路线基本上得到了始终如一的贯彻。最后是“社会的稳定”。除了“八九风波”之外， 20 年之间，中国没有出现重大的社会动乱。 

    奠定中国 20 年政治稳定的基础，一是持续的高速经济增长和人民生活水平的大幅度提高；二是限制有组织的政治参与的发展，特别是坚决地、毫不留情地打击政治性结社尤其是建党活动。毫无疑问，这种政治稳定基础在短时期内是稳固的，也是有效的，但是随着时间的推移，那些侵蚀政治稳定基础的因素也在逐渐形成和发展。首先，随着市场经济的逐渐成熟和中国日益溶入世界经济，国民经济的自主性也将日益增强，相应地政府控制经济增长的能力也将不可避免地日趋减弱。因此，建立在经济增长基础之上的政治稳定也就越来越脱离政府的控制，或者说，主导政治稳定的力量逐渐转移到“异己势力”的手中。其次， 20 年来的政治稳定部分程度是通过“压制”社会的政治参与要求实现的。但是，随着社会政治参与要求的日益强化，随着社会领域的逐渐成熟，随着对外开放的持续扩大和深化，“压制”的成本将越来越高，而且政府能否继续拥有和保持强大的“压制能力”也是一个问题。 

    美国政治学家亨廷顿认为，在现代化进程中，政治不稳定的产生“在很大程度上是由于社会发生了急剧变化，新的集团急起动员参与政治，而与此同时，政治体制的发展却十分缓慢” [24] 。“社会动员和参政范围既深又广，而政治上的组织化和体制化的速度却十分缓慢，其后果便是政治上的不稳定和混乱” [25] 。亨廷顿认为，现代化必然带来“社会和经济的变化，如城市化、文化和教育水平的提高、工业化以及大众传播的扩展等”，而这些变化势必“使政治意识扩展，政治要求剧增，政治参与扩大”，还“削弱了政治权威的传统源泉，也削弱了传统的政治体制。” [26] 

    亨廷顿指出：“现代国家与传统国家的最大区别，在于人民在大规模的政治单元中参与政治和受到政治影响的程度扩大了。在传统社会中，参政在农村一级可能是很普遍的，但在农村以上的任何层次，参政仅局限于极小一部分人。大规模的传统社会在权威合理化与结构区分化方面或许已达到较高的水平，但政治参与还是局限于较小范围的贵族和官僚精英。因此政治现代化最基本的方面是整个社会的各种社会集团在村镇以上层次参政，以及发展了诸如政党那样的新的政治体制以组织参政。” [27] “现代化意味着：一切新的和老的、现代的和传统的集团，越来越意识到它们自己是集团，越来越意识到它们相对于其他集团的利益和权利。确实，现代化最惊人的现象之一是，它在许多社会力量中所产生的觉悟、内聚力、组织和活动的增强，而这些社会力量在传统社会中自觉认同和组织的水平都低得多。” [28] 

    如何解决社会集团的参政问题，即“集团化的”或“有组织的”参政问题，是不可回避的社会发展问题。美国是通过建立“多元主义政治体制”来解决集团化参政问题的。在美国，各个利益集团通过议会斗争实现利益的表达与综合。而一些欧洲国家和拉美国家则采取了“社团主义政治体制”来解决集团化的参政问题。欧洲国家的“社团主义政治体制”又与拉美国家有所不同。欧洲国家通过政府行政部门与职能社团的功能性联系，满足社会集团的参政要求。而一些拉美国家则通过政党组织与职能社团的“合二为一”解决集团化参政问题。毫无疑问，公民的有组织参政是社会发展的必然，任何力量都不能抗拒，因此开放“公开行政领域”只是一个时间问题。既然如此，那么中国将如何解决这一问题呢？笔者倾向于认为，“社团主义政治体制”也许是中国解决有组织的政治参与问题的有效途径。 

    注释： 

    [1]( 瑞典 ) 艾登姆和威奥第：《经济体制》，中译本，北京：三联书店 1987 年版，第 8 ～ 13 页； ( 美 ) 斯蒂格利茨《经济学》（下册），中译本，中国人民大学出版社 1997 年版，第 364 ～ 387 页。 

    [2] 、 [3] 、 [12] 、 [13] ( 美 ) 亨廷顿：《第三波―― 20 世纪后期民主化浪潮》，中译本，上海三联书店 1998 年版，第 58 页、第 59 页。 

    [4] 、 [5] 、 [6] 、 [7] 、 [8] 、 [9] 、 [10] 、 [11] 《邓小平文选》（第三卷），人民出版社 1993 年版，第 10 页、第 11 页、第 79 页、第 78 页、第 235 页、第 354 页、第 370 页、第 371 页。 

    [14] 世界银行：《共享增长的收入――中国收入分配问题研究》，中译本，中国财政经济出版社 1998 年版。 

    [15] 、 [16] 、 [19] 、 [20] 世界银行：《东亚奇迹――经济增长与公共政策》，中译本，中国财政经济出版社 1995 年版，第 110 页、第 9 页、第 111 页、第 111 页。 

    [18] 指以日本为首的八个亚洲经济实体。 

    [21] 中国青少年发展基金会秘书长徐永光是这一理论的鼓吹者，也许还是创立者。 

    [22] 经济合作与发展组织秘书处编：《危机中的福利国家》，中译本，华夏出版社 1990 年版，第 7 页。 

    [23] 许骅、于吉主编：《中国法制建设 20 年》，中洲古籍出版社 1998 年版，“总序”，第 10 页。 

    [24] 、 [25] 、 [26] 、 [27] 、 [28][ 美 ] 塞缪尔?亨廷顿：《变动社会的政治秩序》，上海译文出版社 1989 年版，第 5 页、第 39 ～ 40 页、第 41 页。