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| 制度分析：地方财政与基础教育 | |||||
| 作者：佚名 论文来源：中国文秘网 点击数：1388 更新时间：2006-4-4 | |||||
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业内人士都知道，县级政府财政部门对基础教育的预算安排普遍采用的办法和程序是：先根据上年此项经费支出的结果，确认后再考虑适当因素，然后定下当年的支出规模，再定下各乡镇收取农村教育事业费附加的总额，再后确定县财政一般预算此项支出基数。最后形成划定范围、核定基数、盈亏自负、一定几年的基础教育经费供给方面的财政制度。这一制度的执行已有很多年了，虽然有积极的效果，但问题也越来越严重，已到了非改不可的地步。 （一）农民教育事业费附加问题的分析 目前征收教育事业费附加拼盘这一财政制度安排，背离了政府公共经济活动的三个基本目标：公平、效率和可持续性发展。 1、不公平 各地方政府，在重视基础教育的同时，相继又在农村开征了教育事业费附加。以浙江省的情况为例，1992年这个省以文件的形式《印发关于进一步加强农村教育事业费附加征收和管理工作的意见的通知》，规定了征收范围和计征率：“……农、林、牧、副、渔业等，按农民上一年人均纯收入的1.5-2%计征。各县、市人民政府，可根据当地实际情况规定具体的计征率。”关于教育事业费附加的使用管理，文件明确：“农村教育事业费附加，主要用于改善基础教育的办学条件，新建、扩建、改建、修缮中小学校舍，增添教学设备（包括教学仪器、电教、图书、音体美和劳技课教学设备、课桌椅等），补充中小学民办教师工资、补助工资、福利以及民办教师老有所养经费，补充中小学经常性公用经费等。各县、市可以在农村教育事业费附加收入中，统筹一定比例的经费，补助老区、贫困地区实施九年制义务教育。具体比例由各县、市制定。” 不管当时计划经济背景下出台这种制度的合理性如何，站在今天的立场，用公共财政的理论来审视它的问题，首先让人感到了一种强烈的不公平。王绍光教授在《三管齐下，建立现代公共财政制度》一文中指出，乡村基础教育并不是地方性质的公共物品，它的受益者不仅是那些上学的农民孩子，整个国家也会因公民素质提高而受益。这是国家强行规定九年义务教育的依据。同时应该看到，接受九年义务教育也是所有适龄者的权利。城里的孩子毫无例外都能无条件的享受这个权利，农村的孩子，尤其是贫困农村的那些贫苦农户的孩子，也应该能够公平的享受这个权利。 就浙江省的情况而言，与全国各地一样，存在巨大的城乡居民收入差距。以2001年为例，城镇居民可支配收入为10465元，远远高出农民人均纯收入的4582元，何况城镇居民可支配收入还未包含为数不少的养老保险和公费医疗保险。所以，无论于情于理于法，在当今的情况下，继续把承担基础教育的压力转嫁一部分给农户是错误的。 2、缺乏效率 由于这一制度没有实现利益均衡，农民阶层这一行为主体在利益受损的情况下，采取形形色色的报复或其它消极对策也就在所必然了。环观浙江省各县（尤其经济欠发达县）乡镇向农民收取教育附加费的情况，早已是公认的“天下第一难了”。 从经济成本的角度看，以江山市的情况为例。全市总人口56.6万，其中农业人口46.7万，根据省里文件规定，每年核定29个乡镇共向农民收取（按农民人均收入计）的教育附加费1200万元。各乡镇为及时足额收取此项经费，每年需用一个月以上时间，乡村两级2500名左右干部（乡镇1000名，561个村，每村仅支书、主任、会计三人计要1600人以上），总花费时间在75000个工作日以上。如果每个工作日的成本按日均30元计，则此项收费直接成本就已高达200万元以上，若再加上其它间接经济成本，则此项收费的成本已达到三成左右。 从社会效果讲，此项收费最伤农民百姓的感情，也最伤害乡村干部的工作热情。2001年10月20日《浙江日报》头版报道称，瑞安市马屿镇和富阳市灵桥镇的两起因农民抵制政府委托学校收取农村教育费附加而引发的与两贫困农户的对立事件，是典型的行政违纪案件，要予以爆光并对有关人员的失察情况予以追究。表面上看问题出在基层（乡镇政府和学校），实则由于制度安排的不当，直接造成了执行难。 从教育投资本身的效率意义而言，也是不理想的。所谓具有较高的投资效率，包括两层意思：（1）在向教育提供的过程中，政府、个人二者投资比例关系的确定，应有利于充分发挥二者各自的积极性和主动性，以有利于充分利用二者各自不同的投资优势，从而使基础教育投资的“供给成本”降到最低点；（2）在既定的教育投资来源下，应有利于提高教育投资的产出效果，使既定的投资来源产生出尽可能多的经济效益和社会效益。[1]显然，现行的这种财政体制安排是缺乏效率的一种安排。 3、不利于可持续性发展 目前社会发展的一个基本问题是城镇相对繁荣，基础设施相对好，基础教育质量相对高（就连农村中相对素质好些的中小学教师，也被在冠以公开、公平的旗号“择优”招录进城，）；而农村则基本上农民穷、农业苦、农村劳动力向城镇转移难，农村基础教育质量差（农村学生高考升学率大大低于城镇：农民人口占全国人口70%，但农民子弟在大学里却只占30%的份额。[2]）因为设施差、待遇差、教师难安心教学。在推进现代化进程中，一个重要的发展战略是大力推进城市化进程。也就是说，要降低农业人口比例，促进农村人口向城镇合理流动。农民要实现这种流动需要两个最基本的条件：一是要有最基本的谋生资本；二是要有相应的能力、文化，以适应城市就业竞争的素质要求。继续向农民征收教育费附加，第一，明显地恶化了农民原本普遍较差的经济条件，降低了农民的购买能力；第二，将使农村基础教育的质量长期难以达到一种理想的状态；第三，增加了农村的不稳定因素。 总之，就目前而言，在农村基础教育中，由于乡镇财政的拮据和其它因素的影响，乡镇财政对教育的投资，尤其在欠发达地区的投资，已变得越来越不充足。为弥补政府投资的不足，对农民强制性收费，已使很多地方个人对教育支出在整个基础教育投资来源中占据了相当比重，这使很多低收入农民家庭面临窘困。“这样的来源格局，虽然增加了个人对教育的投资，但并不符合义务教育的宗旨，也不符合国际上的一般惯例”[3].这种制度安排已危及到了基础教育的正常发展。现在应是到了考虑终结向农民征收教育事业费附加的时候了。 （二）省、县、乡三级政府的财政责任问题分析 许多年以来，各地方政府在基础教育工作方面一直坚持了这样一个原则，叫“分级办学、分级管理”。乡镇财政体制届届换，但万变不离其宗，财政方面最后的责任还是压到了乡镇政府。起初，由于教职人员工资增幅小而增速慢，所以乡镇虽多有勉强，尚能维持下来。而今，工资增幅大而且连续涨，每次增资几乎都要求乡镇拼盘，所以乡财政尤其在欠发达地区支出压力非常大。 又由于近年来，（1）中央要求不得向农民乱收费，并进行了严格的清理整顿；（2）各地方政府十分强调以经济建设为中心，都是主攻工业，推进城镇化，于是即使工商税收增长，通过一系列、多少年的奖励，其结果是财政名增而实际可支配收入并未明显增加。仅此两条就基本上断了乡财政目前想要增收的路子。面对如此脆弱公信力的乡镇政府，要其完全按照上级的要求，做好农村基础教育工作，在面上只能是一个良好愿望。 根据市场经济条件下，转变政府职能的要求，就基础教育的投资责任问题而言，我们可以就其它西方市场经济国家前些年的典型材料（做法）作一番简要的对比分析。（见下表） 单位：% 国家年份联邦政府州政府地方政府其他 美国1970839.355.1 19856.648.744.30.3 19906.147.146.50.3 前联邦德国19650.759.539.4 19700.867.631.6 19752.369.627.8 日本年份中央政府县（市、镇、村） 190014.221.664.2 192014.718.566.8 194040.329.730 196048.430.321.3 上述表中反映的数据[4]，让我们大体上了解了这些市场经济高度发达的国家，作为各级政府，他们在基础教育这一公共领域分别承担责任的两个特征：（1）在基础教育阶段，教育投资的来源基本上全部由政府承担，其中州政府和地方政府承担较大的份额；（2）从历史发展的进程看，在整个教育来源中，各国中央政府和州政府这些较高层级的政府投资所占的比重呈现上升趋势，地方政府的投资比重则呈现下降的趋势。 从发达地区的省、县、乡三级政府的财政状况而言，如浙江省，省、县两级财政已连年收支平衡且略有盈余。2001年，全省财政收入实现855.82亿元，同比增幅达30%；地方财政收入实现500.69亿元，同比增幅达46.1%.为实现经济与社会的可持续性发展，进一步重视基础教育工作，加大省、县两级财政的支出比重，不论在今天、在今后都非常现实合理，而且也完全可能，尤其对经济欠发达地区，在原有优惠政策基础上，加大此项经费的转移支付力度，意义更加深远。 二、基础教育经费支出体制问题分析 教育支出一般分为两部分：（1）教育经费，又称教育事业费。指用于学校的日常运行所需的教职工薪金、学校图书设备、福利服务、校舍维修、校园绿化等方面的支出。（2）教育基本建设事业费，指用于购买房地产、校舍建筑、大型教学设备等方面的支出。教育事业费支出又称为教育现期支出。教育基本建设支出又称为教育资本支出。 长期以来，人们对基础教育经费的支出问题没有引起应有的重视。这在很大程度上是由于高度集中的计划体制淡化了收入与支出之间的密切关系，对支出管理和效益问题没有引起足够的重视。在强调政府职能调整与转变的今天，我们应更加重视支出问题——即便是一笔数额很小资金的支出和使用情况，认真研究一个地方整个基础教育经费的支出总量、结构、效益和管理，以期能进一步有效地提高政府基础教育有限资金的使用效率，提高社会经济福利水平。 基础教育事业支出的问题，概括起来主要是（1）支出规模的问题；（2）支出结构的问题；（3）支出效益的问题。总之是支出体制的问题。 （一）支出规模问题分析 基础教育支出规模是整个基础教育支出分析中的核心问题。它不仅关系着整个基础教育事业能否正常稳定地发展，同时也关系着一地全社会资源的合理与优化配置，并制约着一个地方全社会资源配置效率的提高。科学而合理地确定一个地方的基础教育投资规模，无论对基础教育自身的发展，还是从社会资源的配置角度看，都具有十分重要的意义。然而，基础教育投资规模的确定在实践中往往是比较凭经验，感情色彩强，在理性认识上又比较复杂难以完全理清的问题。但这个问题政府财政又是无法回避的，因为基础教育作为一种由政府财政投资为主的“准公共物品”，合理的基础教育投资规模仍需要由政府来定，并通过财政支付来实现。如何确定基础教育的投资规模才比较合理呢？根据公共财政理论，合理的投资规模应满足两个原则。一是需求的原则，即教育在宏观上要满足社会进步与经济发展对各类人员掌握一定知识与技能的需要，在微观上要满足个人对教育的需要与追求。又由于就我国现状而言，经济发展水平较低，能提供给基础教育的资源必然有限，而个人对基础教育的需求事实上又远大于社会经济对基础教育的需求。既然人力资本理论已成为大家的共识，把教育视为一种投资，则基础教育投资规模的确定同样要考虑投资的效率问题。这就是基础教育投资规模合理化的第二个原则：效率原则，也就是指教育投资具有与其它投资相当或更高的投资收益率。当然基础教育投资带来的收益比其它中级、高级阶段的教育投资带来的收益更加抽象，既有经济的，也有社会、政治及文化的；既有易计算的，也有难计算甚至无法计算的。总而言之，基础教育事业的投资，与其它事业的投资一样，必须依据规模经济原理、最优化原理和科学管理的方法，利用有限的资源取得最佳的办学效益。根据上述需求和效率的原则，按照西方学者对确定基础教育合理规模所提供的一些很有价值也比较公认的测算方法，我们一般同意基础教育投资规模呈现如下变动趋势：基础教育投资占GNP 的比例一般随着人均GNP水平的提高而增长、最终将与经济同步增长。这也是我国著名经济学家厉以宁教授在对英、美等38个人口超过1000万的市场经济国家的教育投资与人均GNP 之间关系进行了数量分析的结果[5].在我国，预算法规定基础教育经费支出的增长幅度要高于财政收入的增长幅度。然而，就目前的情况看确实有些不够理想，即使是地方财政预算编制与执行情况较好的浙江省也是如此（见下表）浙江省基础教育支出增长率与财政支出增长率的比较 单位：% 年份1996年支出基数1997年1998年1999年 基础教育支出增长率295484万元17.3413.7713.99 财政支出增长率2137083万元16.3715.3319.95 从以上资料分析中可以看出，浙江省基础教育总量近年来有了大幅增长，有效地促进了“八五”、“九五”期间基础教育事业的迅速发展，但相对于该省财政收入的增幅而言，仍嫌规模不够，加上基础教育市场需求旺盛（许多民办学校自负盈亏抓大投入并且供求两旺），客观上表明了基础教育财政继续扩大投资的必要。而现行的县级财政基础教育支出一般预算安排，虽然往往符合投资随财政增收而增长百分比的要求并轻易获人民代表大会的通过，这实在与预算不完整（大量预算外收支采取体制外循环的办法）密切相关。 （二）支出结构问题分析 基础教育支出的分配结构，按理论分析和实际工作情形，可以分为三种类型：（1）地区之间的基础教育投资分配结构：可分为城市、农村，东部、西部，平原、山区等。（2）教育支出的内部分配结构：可分为基础教育事业经费，基础教育投资经费等。（3）按学校性质结构：可分为公办学校拨款与民办学校补助等。基础教育投资结构的确定，实际上是使基础教育适应自身发展需要的一种外在反映。总的来看，一个合理的教育投资结构，既要符合教育自身发展对教育投资的需要，又要符合社会经济发展对教育投资分配的需要。具体的标准主要包括：（1）应能保证基础教育在本责任地区间的大体均衡发展。（2）基础教育投资中现期支出和资本支出的比例应合理，人员经费和公用经费应得到保障，从而保证整个基础教育事业的均衡稳定发展。（3）客观上应有利于促进社会经济的均衡、快速发展，并有助于整个教育投资使用效率的提高。（4）有利于提高更多社会资源依法参与办学的投资热情，以提供更优化的教育供给等等。 反观各地基础教育结构方面的问题，第一是教育布局过散，十分需要进行合理调整。这个问题已提了多年并且试图改变面貌也努力了多年，虽有些许收效，但无可否认的事实是，总的问题依然十分突出，教育资源浪费现象依然十分严重，基础教育的质量也难以有效提高。这与现行的基础教育经费管理上财权事权脱节有很大联系。基本的解决办法，还是要改革原有的基础教育经费支出体制，按照公共财政理论，基础教育经费管理要按照人权、财权、事权相统一的原则，加强教育行政部门的经费分配权、管理权和监督权。根据2000年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》精神，基础教育的财政责任政府在县，不在乡镇。如再配合以省财政加大转移支付力度，对乡里明确应承担的除去此项财政兜底以外的其它相关责任，则各地间的布局调整工作等，就有了基本的保证。 支出结构方面的第二个问题是：基础教育内部分配结构上的事业经费支出和投资经费支出比例不合理。新增加的投资很大部分都用在了人头经费上面，投资经费比重下降。从全国的情况看，见下表可见全貌。[6] 各级学校人员经费和公用经费所占比重 单位：% 年度小学普通中学 人员经费公用经费人员经费公用经费 198077.9322.0766.9233.08 198278.7221.2868.8531.16 198475.2724.7364.6935.31 198681.0718.9368.8231.18 198885.1014.9076.523.50 198983.6916.3175.7224.28 199084.4815.5277.4322.57 199185.0314.9778.3521.65 正是由于支出中的公用经费所占比重的不断下降，教育财政拨款中相当大的部分用于支付教职工工资、福利，真正用于添置教学公共用品的资金并不多。这反映了我们的师资力量员生比过高，师资过剩，很多学校人浮于事，教育资源浪费严重。究其原因，这既与办学体制上几乎是政府垄断服务有关，也与如前所述的财政管理体制割断基础教育人权、财权、事权三统一原则有关（包括增员上的随意性及教育资源分配结构过散等等）。事实上这也部分地解释了我们的基础教育拨款逐年增加，而教育条件未见根本改善、教师待遇提高（包括减轻教师的工作量）不显著的现象。支出结构方面的第三个问题是如何有效地实现在各种不同性质学校（公办或民间）间的适当比例拨款。 我们早已习惯基础教育中为公办学校拨款。我们接受了基础教育阶段非义务教育办学方式——在一些发展较好的地方依法发展了一定数量的民办学校，更好地满足了社会多元化的需求这样一些事实。一些地方如浙江省还出台了《关于鼓励社会力量参与办学的若干规定》，办学投资效率也有了很大的提高。但面上的情况依然是处于垄断服务地位的政府直接办的基础教育供需矛盾非常突出，供给效率也不高，如前所述浪费还相当严重。像浙江省的宁波、温州、台州等地，虽称鼓励民办学校参与基础教育竞争，公办民办一视同仁，但这只是在限制性措施上而言的，民办学校几乎没有财政拨款的持续性支持。在那些地方虽不乏成功的典型，也有不少即使只是遇到了一个偶然的困难，就可以使得这样的民办学校处境尴尬。改革教育经费拨款制度，为民办学校提供适当的财政支持，有利于各种民办学校与公办学校进行正当的竞争，从而提高教育质量，解决基础教育存在的问题。不改变财政支出结构，只有对公办学校的全额拨款，其结果可想而知。一边是财政逐年增收，教育经费逐年增拨，条件有所改善，生均成本提高而政府全额承担；另一边是面临更强的竞争对手，成本迅速攀升，边际效益下降并趋于无限小。所以一般的资源支持难以长期生存。张五常教授就如何资助教育问题，有个非常著名的“两原则”论。他认为：衡量政府资助教育的或多或少，有两个原则是没有谁可以合理地否决的。第一个原则是资助教育从来都是指资助学生——尤其是热衷于求学但出不出钱的学生——而不是指资助学校或教师的。第二个资助教育的基本原则是教育的所值要以市场的判断为依归的。他认为政府资助的钱直接拨到学校去，学生顾客没有什么发言权，而校方出售的知识是否有新值没有市场衡量过。他进而认为，无论怎样说，来来去去我们只有一个结论：要资助教育，能遵守上述两个基本原则的可靠办法，是推行学券制。当然以我国的情况真要在基础教育阶段推进学券制（无论西方市场国家对此如何热烈），在近期几乎是不可能的，因为（1）已有的非公办学校非常少，竞争局面难形成；（2）公立制度中既得利益团体会群起反对，包括大量不愿竞争的老师和教育行政官员；（3）学生家长对非公办学校的怀疑与不安，正如张五常所言：我们不容易说服现有的公立享受者在经费被学券瓜分后而改为私立，教育的水平还会改进。但可以可以通过改革财政拨款制度——照顾到各类不同性质学校之间的适度平衡以尽可能地提高我们的基础教育资源的投资效率，优化基础教育的供给。这对我们落实“科技兴国”战略，形成财政投资与企业、个人、社会投资多管齐下的投资格局，构建多主体、多渠道、财政主导、全员参与的基础教育投资体制应具有积极的意义。 （三）投资效益问题分析 教育投资经过一定的分配、管理和运用，最后将以各类人才的形式形成其特有“投资产出”，而基础教育的“投资产出”则是各类专门人才形成的基础。这种基础的好坏，反映出投资效益的结果。从实质上讲，所谓基础教育的投资效益，就是对上述教育投资投入与产出过程的一种说明和评价。如果用公式表示即是： 基础教育投资效益=基础教育产生效果/基础教育投入 也就是说，仅从量上看，教育投资的效益主要取决于一定的教育投资所可能产生的投资效果，投资效益的大小与投资自身量成反比，与投资的成果成正比。 由于基础教育投资的效益是对基础教育投资活动全过程的一种最终反映，不仅体现了基础教育投资在分配、管理和运用过程中的效率和成绩，同时还体现了教育投资所产生的具体效果。因此，无论在理论上还是在实践中，基础教育投资效益都成了人们全面考核和评价教育投资活动的一个最具有综合性的重要指标。 基础教育投资的效益，因基础教育自身具有一些比较复杂的功能与价值，往往呈现出一些不同于其他一般投资效益的特征：（1）表现形式上的复杂性和多样性，即基础教育投资的效益从产业的形式来看，既表现为经济方面的效益，更表现为社会、政治及文化等方面的效益。（2）具有较强的迟效性和间接性，即基础教育投资从投入到产出要经过投入、分配、运用及管理，从而把受教育者培养成具有基础文化的准劳动力或者为继续受教育打下一定的文化基础这样一个较长的过程。（3）按受益的主体不同，一般可划分为个人的，企业的以及政府的投资效益与社会的教育投资效益。如何解决目前基础教育投资效益不高的问题，可以有多种努力和目标要求，如教学效果（包括学生升学情况）等；但从财政角度衡量，还包括培养合格毕业生的生均成本，越低越好。目前情况看落实好基础教育经费的部门预算制度、投资性支出的实行集中支付等制度，理论分析和实践证明应是比较有效的。 实行基础教育经费部门预算制度，可有效监督教育支出结构的执行情况，比审计的事后监督更具积极的效果。所谓教育经费部门预算制度，是指一地政府性教育支出的总规模，落实到具体的“类、款、项、目、节”五级，经财政和计划部门审核并提交同级人民代表大会审批后，财政部门按标准拨付给同级教育主管部门，由教育主管部门统筹安排、调度。这样既可防止教育支出被挤占，又避免了预算外支出侵蚀预算内支出，确保教育支出的刚性，提高了支出的透明度，也增强了人们对政府有效增加基础教育投资的信心。所谓基础教育投资性支出实行集中支付，实质上是指这部分财政支出给指标不给现款，具体运作中，主要把握一个原则即“资金跟着项目走，拨款跟着进度走”，确保投资效益的正常发挥。 转贴于 中国文秘网 http://www.zgwmw.com 《制度分析：地方财政与基础教育》来源于中国文秘网，中国最专业的文秘网站，欢迎阅读制度分析：地方财政与基础教育。 |
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