一、中国的三农问题

三农,农业、农村、农民之谓也。这一称谓今天已经纳入了官方话语之中,被广泛使用。从近况看,三农问题已经引起了政府和社会各界的广泛关注和高度重视。领导人言之凿凿把它视为重中之重,为政之首:媒体则把它作为重大题材连篇累牍地予以报道;在年初的“两会”上,三农问题甚至成了代表们最关注的焦点问题,有关提案的数量在所有的提案中遥遥领先;由此也足见三农问题的严重性。

那么,什么是三农问题的真实情形呢?笔者在调查中,曾听农民说“我爷爷流血,我爸爸流汗,到了我自己则是流泪”。这句话换成可被接受的表达方式应该是,中国农民曾为新中国的建立流血,为国家工业化流汗,现在他们中的一部分人则因贫穷和不公正的遭遇而流泪。而他们流泪是发生在整个经济快速增长,城市生活日新月异的情况底下,因而就格外痛苦,比流血和流汗的遭遇更惨。这也许就是三农问题形象的概括。

一位农村基层干部则说“农民真苦,农村真穷,农业真危险”(李昌平,2002),观之大多数农村,大抵没有错。从收入这项核心指标看,过去几年农民收入一直处于十分低迷的状态,农民生产投资和生活消费都受到了明显的影响,不少地方的农村经济已不再像改革初期那样充满活力和生机。2000年全国农民人均纯收入仅为2253元,而且根据全国农村固定观察点系统对全国31个省、市、自治区、直辖市所属32个市县的2万多个农村家庭的调查(郭建军,2001),低收入组和中低收入组占了54.2%,这部分人是21世纪中国的贫下中农;调查还显示,1%的最高收入农户拥有的全部收入是20%最低收入农户全部收入的1.7倍。

同时,城乡居民收入差距也在显著扩大。2002年二者的差距已经超过3:1。如果考虑到农民收入的统计数据有一定的水分,而城市居民还享有农民无法享受到的多种福利,如福利住房、公费医疗、单位发放的实物收入等,那么,差距将会更大。世界银行(1998)在一份报告中认为这部分福利应达到城市居民可支配收入的3/4左右。如果按照世界银行的估计进行调整,真实的差距接近6:1。这一差距,按照国际标准衡量是巨大的和少见的。在同一报告中世界银行还指出,“36个国家的数据表明,城乡之间收入比率超过2的极为罕见:在绝大多数国家,农村收入为城市收入的2/3或更多一些。”中国的情况已经远远超出这一比例。

从资源分配的具体情况看,城乡之间的不平等随处可见,且日趋严重。比如,1998年以来,中国实行积极的财政政策,增发长期国债,加强了基础设施建设投资。但用于农业(不包括林业、水利)的份额很低。1998一2001年,中央安排国债资金5100亿元,其中用于农业基础设施建设的为56亿元,占1.1%,仅能满足同期农业基础设施建设资金的10%左右(农业部,2002)。

在社会发展方面,城乡在获得资源方面更为不平等,农村的落后表现得更为明显。比如,在农村医疗方面,中国曾经有成功的合作医疗体系,然而当亚洲一些国家还在效仿中国合作医疗制度的时候,合作医疗却在中国的绝大部分农村解体了,解体的后果是婴儿死亡率的上升和地方病、传染病在一些地方的再度流行。陈锡文(2003)指出,因病去世的农民很少死在医院里,而在城里则很少死在家里;农村妇女很少在医院生孩子,而城里人基本上没有在家里生孩子的。现在城市的新居一般都要双卫(两个卫生间),而农村的厕所简直肮脏不堪。世界卫生组织在2000年的《世界卫生报告》中指出,中国在191个国家的卫生系统中排名188位。据卫生部基层卫生和妇幼保健司的有关资料,占总人口70%的农村人口只享有20%的卫生资源配置,87%的农民是完全自费医疗。仅就2000年5岁前儿童死亡前治疗情况为例,农村56.6%的孩子是死在家里,而城市91.3%的孩子是死在医院里(张晓山,2003)。

在教育方面,城乡教育资源的分享也存在严重的不平衡,农村义务教育投入主体发生了错位,农村教育附加和教育集资显著加大了农村基础教育的成本和农民负担(李成贵、李人庆,2003;杜育红,2000)。自1985年开始在全国范围内对农民征收“教育附加费”(征收基准原则上为农民纯收入的1.5%~2.0%)以来,征收金额是逐年增加的,1998年达到165亿元,而在1985—1999年的15年间,其总额超过了1100亿元。现在,教育支出已经成为农民开支中仅次于生活费的第二大项,全国平均而言,每个小学生一年的各种费用在500元左右,初中生则在1000元左右,这对于人均收入只有2000多元的农民家庭而言,无疑是很难承受的。如同电影《凤凰琴》、《一个都不能少》所表现的那样,农村教育条件非常落后,与城市别若天壤。基础教育是一个社会文明存在、延续和进步的基础,然而“义务教育”对于许多农民和农家子女来说,成了难以享受的“奢侈品”,这对于一个民族的未来命运而言,无疑是最大的威胁。

简要地说,中国经济快速增长的结果基本是工业的现代化而非农村的工业化,城市的现代化而非农村的城市化。经济增长和现代化是全民族的共同事业,广大农民却没有平等地分享这“共同事业”的成果。

二、结构—功能:二元结构导致三农困境

那么,为什么会出现这种情况呢?为了深入理解这个问题,在分析中国的情况之前,我们有必要进行理论和国际经验的考察。

根据已有理论,在公共选择过程中,各社会阶层和集团之间的权力和影响是不平等的,有些利益集团处于明显的优势,他们的行动对政策选择产生重大影响,而另外的利益集团可能在政治机器这个庞然大物面前表现得束手无策和无足轻重。这意味着,不同的人群或阶层的政治影响是以不同的权重进入执政者效用函数的。因此,执政者在政策决策时,要综合社会各方面的利益,但首先要考虑某些强势集团的要求和支持。任何国家的执政者都可能对某些群体有着特殊的依赖。正如舒尔茨(1988)所指出的那样,“处在统治地位的个人在政治上依赖于特定群体集团的支持,这些集团使政体生存下去。经济政策在这个意义上讲是维持政治支持的手段。”社会学家布劳(1964)也有类似的看法,“政府权威依靠它作为合法权威受到的承认以及国民的主要群体对它的支持,就是说受到参与政治生活的并对公共事务关心的那些人的多数支持,而不必是所有居民的支持。”这说明,政府决策首先是要满足这些强势集团的要求,以换取政治支持,否则就会造成政治收益的巨大损失,甚至像亨廷顿(1968)所说的那样“陷入政治的泥坑”。其结果就有可能是,尽管所有的官方意识形态都包含有这样的命题:现行的政策是为公众利益服务的,但作为一种权威性社会价值分配方案的政策,还是倾向了那些能够更为有效地参与政治生活的群体。正像马克思在《路易.波拿巴的雾月十八日》中说到的那样,“国家的权力并不是悬在空中的,波旁王朝是大地产的王朝,奥尔良王朝是金钱的王朝,波拿巴王朝是农民的王朝。”摩尔(1966)分析了中国国民党政权,认为“国民党的主要社会基础是乡绅后裔、城市工商业和金融业的利益混合体”。简言之,政策不是决策人为了所谓的“全民利益”而设计出来的,而是各个利益集团竞争的结果。

从农民利益角度看,长期以来,发达国家农民人数的比重已有很大下降,农业产值在国民生产总值中也只占很小的份额,但农民组织在国家政治生活和决定农业政策方面一直发挥着巨大的作用,农民组织给政府决策带来了巨大的政治压力。有一个典型事例,很能说明问题。1965年,戴高乐就是由于缺少农民的支持而在首轮选举中未获得半数选票的(44.6%),因为他拒绝英国加入欧洲市场,这使盼望扩大自己出口量的法国农民失望了,并且在共同市场的马拉松式的谈判过程中,掀起了暴力示威活动(阿尔蒙德等,1978)。时隔30年,法国的情况给我们以更深刻的印象。报载,1995年法国总统选举前夕,候选人之一巴拉迪尔总理前往北部里尔地区游说拉票,当地农民却以强烈的抗议迎接他,农民们不满意农产品收购价过低,在当地政府办公厅前焚烧车轮等物以示抗议。“这样他在4月23日法国大选首轮投票中名落孙山,也就不十分意外了。”(1)我们似乎可以说,统治者面对农民团体的压力,逆之者要付出高昂的代价,顺之者则会获得好处。农民是政治天平上有分量的砝码。在华盛顿、伦敦、巴黎、东京,情况莫不如此。比如,美国的三大农民团体:农民协会、农民联盟、农场局所代表的农民政治势力,对政府决策显示了强大的影响力。再如,在日本,自本世纪初就开始实行农业保护政策,在长达近百年的时期内,农业政策的保护性质几乎没有什么改变,其主要农产品特别是大米的价格远远高过了国际市场价格,这使得消费者的利益受到很大损失。究其原因,就在于日本的农民团体具有较强的利益表达能力,在政治市场上处于优势地位。目前日本农业人口不足全国总人口的5%,但控制着全国25%的选票,并且有自己的得力的团体——农协,从而迫使政府决策去顾及农民的要求,对农业保护政策欲罢不能,并使得其在农产品国际贸易自由化的潮流中陷入了尴尬的境地。在农业政策的集团竞争中,特别要提到的是,农民的要求并不是孤鸿哀鸣,农民以外的压力集团在政府决策中可能起着更大的作用。比如美国农业中的各种行业协会一般都有自己的院外游说集团(Lobby,也称“第三院”)。说客们频频出入于国会两院,进行疏通、收买或胁迫活动,以影响国会立法和政府决策。

因此,在发达国家中,尽管政府援助作为弱质产业的农业意味着损失一定的效率,但必须如此。否则将会形成强大的政治压力,统治者不可能无视这种要求解决困难产生的压力。其结果是,这些国家普遍实行了农业支持政策,如对农产品给予价格支持,对主要农产品的进口进行限制,出口给予补贴,等等。这里,也可以理解为政府是应农业集团的邀请而对农业实行保护的。美国的情况最为典型。长期以来,美国的农业政策不断进行调整,形成了非常复杂的农业政策体系,但它的中心目标并没有变,即通过农产品计划和价格支持来保障农民的收入。比如2002年5月美国颁布的新农业法,以为农场主“提供可靠的收入安全网”为主要目标,在农产品补贴、资源保护、农产品贸易促进、农业信贷、食品营养、农村发展、科研和技术推广、林业发展、能源发展、作物保险和灾害救助等方面,出台了一揽子支持措施。据美国农业部测算,新农业法,今后10年(2002—2011)政府补贴农业的资金为1900亿美元,比1996年农业法增加约830亿美元。

而在中国,像我们已经提到的那样,政策安排整体性地不利于农民,农民处于被持续地歧视之中,而且这种歧视越来越严重。恩格斯曾指出,“革命胜利以后,农民在政治上和经济上日益退居次要的位置”;中国革命胜利后,农民正是经历了这样的遭遇。一样的是,中国的改革取得初步成功后,农民的利益再次被日侵月蚀。中国的改革并没有因工业化中期的到来而做出政策安排上的适应性变化和调整,而是保持和放大了工业化初期特定条件下的政策扭曲,持续向工业和城市偏斜。这种变化是对改革以前经济社会二元格局的“巩固”,而不是“改革”。(2)正如费正清(1979)所说,改革是一种变化,这种变化导致“现在特权集团的权力受到抑制,而非特权集团的经济和社会地位则相应地得到改善。”亨廷顿(1968)也说,这种变化“意味着社会、经济或政治上的进一步平等,意味着人民对社会和政治生活的更为广泛的参与。向着相反方向的变化,称之为‘巩固’则更为恰当。”这种情况使人不由想起哲学家维特根斯坦的一句评论,他曾针对荒谬东西的现实性指出,“可怕的不是历史是怎样的,而是历史是这样的”。那么,三农问题为什么是这样的呢?

按照我们上面的分析思路,答案其实很明确:三农困境原因在于二元结构。在于当改革给人民带来公共选择的可能,即出现对利益集团压力做出反应的政治环境后,来自不同阶层和集团对政府决策的影响开始显现出来。过去在集权体制下形成的潜在的城乡利益集团的能力反差,现在转化为在影响政策方面的现实差别。原集权体制赋予城市居民的特权以及农民的弱势地位,为城乡资源分配以及农业政策制定提供了初始制约条件,并在路径依赖上锁定了资源分配方案和政策变化内容的性质。在二元结构中,城乡居民对政策安排的约束权数相差十分悬殊,市民的利益表达渠道和强度都远胜于农民,他们凭着政治压力上的优势而获得更多的资源和利益,而农民作为弱势集团则无力阻止那些对他们不利的政策出台,无法改变国民收入分配上的城市倾斜政策,这就使失衡的二元结构不仅难以打破,反而益加倾斜,城乡关系的变化越来越不利于农民。

针对这种情况,盛洪(2003)研究指出,中国的选举法实际上规定,“农民选举1个人大代表的人数是城里人的4倍,也就是4个农民的权利相当于1个城里人的权利。这是农民成为政治上弱势集团的一个重要原因。根据这样的规定,在权利上,在政治上,8亿农民就变成了2亿农民。他们就很难和5亿城镇居民抗衡这种规定在法理上和在道德上显然存在问题。”他还说,“从几十年的农业政策史及其经济后果来看,缺少一个反映农民利益的、平衡的政治结构,是许多损害农民利益进而损害全社会利益的政策轻易出台的重要原因。对于制度和政策,如果农民能够直接发出与他们的人口比例相称的声音,我们就无需等待一个检验政策的周期来承担政策错误的所有后果,而是直接将损害农民的政策排除在外。”孙立平(2003)也指出,“90年代以来,改革的动力已经发生了明显的变化……改革更多地反映了强势群体的主张”,“从目前情况看,强势群体与弱势群体之间支配与被支配的关系已经基本形成。”这些论述都说明,城乡二元结构造成的政治不平等是导致三农困境的核心原因。

三、改变现状:把农民组织起来

三农问题显然已经无法通过三农内部的政策调整和体制改革加以解决,而必须在改革和完善三农体系内的政策的同时,通过一系列宏观层面上经济、社会以及政治的综合改革和政策调整,实现城乡经济社会的协调发展和共同繁荣,改变“工业化国家+农民社会”的现状。正是在这样的背景之下,中共十六大报告提出要“统筹城乡经济社会发展”。新一届政府也把城乡协调发展作为基本的施政纲领。

关于城乡统筹发展,目前已有大量研究和说法,概括地说基本思路就是要“多予、少取、放活”,也就是要调整国民收入分配和保障农民权益。关于“多予”,重要的是要调整国民收入分配格局,为农村提供更多公共品,实行支农的财政政策和利农的金融政策。陈锡文(2003)指出,“最重要的是完善财政体制、完善公共财政政策和财政转移支付”。政府不仅要加大对农村经济发展的支持,还要重点支持农村社会事业的发展,后者比前者更为迫切。农业部(2002)组织的一项大型研究阐述了对加大国内农业支持的政策要求,该研究报告把中国农业支持政策体系的建立放在WTO的背景之下,提出要“加大绿箱政策支持力度”,“用足黄箱政策”,并提出了对农民进行直接补贴的建议。林毅夫(1999)则提出增加政府对农村投入,开展“新农村运动”的倡议。关于“少取”,主要是要完善农村税费改革,但秦晖(2001)通过历史研究,指出现行的费改税不能从根本上解决农民负担问题,反而容易陷入“黄宗羲定律”的陷阱。秦提出的解决办法是要在政治改革上做文章,要改革农村基层政权组织,保障农民的基本权力,从源头上解决农民负担问题。关于“放活”,某种程度上是与“少取”联系在一起的,除了搞好村民自治和基层政权改革外,重要的就是要为城乡间要素流动,特别是劳动力流动,创造平等的环境。

然而,在我看来,“多予,少取,放活”以及其它利农政策都不能指望政府“善政养民”式的主动赐予,而是靠农民自己有组织地去争取。其实,早在1994年江泽民就在中央农村工作会议上指出:“在发展社会主义市场经济的过程中,如果没有强有力的宏观调控,单纯靠市场调节,工业和农业发展速度的差距、城乡居民收入的差距、发达地区与欠发达地区经济发展的差距将会日益拉大。如果这样发展下去不但工业和整个经济的发展会失去支撑,而且经济和社会生活中的矛盾会更加突出,还可引发出一些新的矛盾问题。”但为什么最高领导人的认识没有转化为具体的政策措施,三农问题反而越来越严重呢?关键就是因为农民没有组织的力量,在政策决策过程中没有农民的声音。道理其实很简单,从认识到行动,需要有一种力量来推动,如果没有这种力量,遇到的反而是阻力,那么,认识就很难转化为行动。

所以,解决三农问题,必须回应核心问题,就是要解决农民组织化问题,改变其弱势群体的地位,提高其对资源的控制能力、社会行动的能力和利益表达的能力。我们已经提到,中国农民相互分离,处于散漫的无组织状态,这是其人数众多但政治资源甚少并且对政府决策约束权数甚小的根源性原因。因此,广大农民必须联合起来,意识到他们的共同利益,并通过有计划的集体行为提出一致要求;必须有农民组织作为利益独立化的团体,不断增进对经济、社会和政治生活的参与度,形成一支有影响的社会力量,为其成员谋求利益和保护而进行有效的活动,即要实现农民由政治体系的顺从者向参与者的角色转换。农民不应是分散的政治意识淡漠的弱势小农和二等公民,而是组织起来的可以平等竞争的政治公民。只有如此,才能强化利益表达能力,优化政策过程机制,才能改变持续向城市偏斜的政策,争取到属于他们自己的利益。正如孟德拉斯(1975)指出的那样:“怎样才能在国家中得到公正的地位呢?首先是团结起来。”

笔者认为,农民对政治的参与至少要经过四个阶段,即第一步从看不见到出现,把农民从局外拉入到政治体系中,让他们感觉到自己不是旁观者,而是庞大的政治机器中的有效部件;第二步从出现到给意见,农民开始对政策带来的损益和如何改变自己的处境发表意见,形成鼓励自己利用各种参与机会的态度;第三步从给意见到有主见,农民能够明确地意识到自己的利益所在,对自己与国家的关系有理性的认识和独立的见解;第四步从有主见到集体行动,即以共同的利益为纽带,提出一致要求,以集体行动方式参与到利益集团的竞争中,给政府决策施加政治压力。这个变化过程,关键是要把农民组织和团结起来。恩格斯在《法德农民问题》中对农民的政治冷漠态度评价说,“决不是不可克服的。”农民参与组织不仅使自己更多地接触到他人所做的动员努力,而且也能成为促进政治参与态度的主要来源,有助于克服他们在形成政策过程倾向中的抑制性影响,并能提高其自信心,使其不再消极地认为通过正常途径进行利益表达是一种希望渺茫的过程,并最终形成利益集团,产生有组织的集体行动。

1979年,联合国及有关组织联合在罗马召开了“世界农村改革和发展大会”,通过了号称为《农民宪章》的宣言号召:“鼓励农民组织起来,以便通过其亲身的参与,开展自救活动。”在中国,把农民组织起来,成立农民协会这样的说法,其实由来已久。杜润生先生说:“80年代中期的时候,我曾给邓小平同志建议过恢复农民协会。邓小平同志说,成立一个农民协会的意见可以考虑,这样吧,我们看三年,真的需要即可筹办”(肖瑞、李利明,2002)。前总理朱镕基1999年在出访美国期间也曾表示,要考虑成立农民协会。遗憾的是,这些说法都没有下文,不了了之了。而在今天,解决三农问题面临历史性选择,成立“农会”的问题已经成了不可回避的现实问题,必须进入决策者的“议事日程”。

笔者认为,农民协会应该是全国农民的政治性组织,在宪法的框架下,该组织的权力得到法律的保护,并在政府的支持下实现其自身的合法化。从组织结构看,全国农民的联合组织是一个包括从中央到基层的纵向阶梯结构,在各个层次上,又是一种包含各种亚组织或专项组织的横向网络结构。就现实情况而言,中央和地方首先应支持农民在基层成立联合自助组织,这不仅是建立全国性农民组织的基础,而且在向市场经济过渡时期,具有特别重要的现实经济意义,它可以有效地解决“小农户”和“大市场”的对接和适应问题,是农民以较低的交易成本进入市场,有序地参与商品和要素流通,合理分享市场利益必不可少的组织保证。没有这一类的组织,就谈不上农民平等有序地进入市场;同时,没有基层组织的良好发育和厚实的基础,也就无法建立全国性的农民政治组织。现在要做的是,在继续发育这类组织的同时,赋予它们政治活动的空间,赋予他们参与社区治理的自由,把它们以适当的方式改造组合成政治性的基层农民协会,并逐步成立全国性的农民协会。 （李成贵赵宪军）


注释:

(1)见《北京青年报》1995年4月28日。

(2)需要说明的是,1978-1984年是中国农民的黄金时代,这期间的农村改革增进了农民的利益,但同时并没损害城镇居民的利益,是一种帕累托改进,因而这期间的城乡关系一度好转。