一、公共财政的必要性

一种观点认为，搞市场经济就要搞公共财政。综观世界上实行市场经济制度国家的财政运行机制，尽管形式各异，侧重点多样，但其基本的模式是相似的。这就是，以满足社会的公共需要为口径界定财政职能范围，并以此构建政府的财政收支体系。计划经济体制下的财政运行机制是按照“生产建设财政”的模式来构建的，由计划经济走向市场经济，经济体制环境变化了，财政运行机制显然要按照与市场经济体制相适应的模式去构建。

第二种观点认为：随着经济改革的深入，我国从计划经济体制逐步转到了构建市场经济体制上来，这就决定了我国的财政必须相应地从原有的计划型模式，转到市场型模式即公共财政上来。这样，建立公共财政，就不仅仅是财政模式的变革问题，而且它反过来直接引起我国政府行为的变革，是我国市场化改革进一步深入的关键性步骤，将大大地加速我国市场经济体制建立健全的进程。否则，建立社会主义市场经济体制就只能是一句空话。

第三种观点认为：建立公共财政是中国市场化改革实践的必然要求。提出建立公共财政的基本框架，适应并反映了政府职能转变的大趋势，进一步确立了财政改革的明确目标，有利于尽快消除计划体制模式对财政改革和财政体制建设的惯性影响和阻碍。

第四种观点认为：社会主义公共财政的提出是我们建设社会主义市场经济的又一个新飞跃，在当前的经济发展与体制改革阶段提出建立社会主义公共财政框架，表明我们对社会主义市场经济运行的基本目标与特征有了较为准确的把握，也体现了正在建设中的社会主义市场经济对财政运行模式转型的具体要求。[1]

第五种观点认为：公共财政是适应市场经济体制要求的一种财政类型，是建立在以市场机制作为社会资源配置的基本机制基础上的政府计划资源配置。它以弥补市场失效、满足社会公共需要为目的。从效率角度讲，弥补市场失效、满足社会公共需要是为了有效发挥市场的资源配置效率创造必要的外部条件，保障市场的顺畅运行。其侧重点在于整个社会资源配置效率。因而，它既要保障市场资源配置效率的发挥，又要注重自身掌握的资源的配置效率，使两者的耦合达到优化整个社会资源配置的效果。这就要求财政要着眼于全局、立足于宏观来做好自身的工作。[2]

二、公共财政的概念

第一种观点认为，在市场经济条件下我们所要称谓的“公共财政”与国家财政没有什么本质区别，它反映了国家财政的本质。而在形式上，公共财政则要求财政工作更适合市场经济的法制化、规范化、民主化、科学化，更加准确地反映政府性质的要求，充分体现财政本质。[3]

第二种观点认为，所谓“公共财政”，指的是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型或模式。它包括以下两个基本要点：

（1）它是具有“公共”性质的国家财政或政府财政，而财政的“公共性”的具体体现，就是“为市场提供公共服务”；

（2）它是财政的一种类型或模式。

第三种观点认为，所谓公共财政，就是政府为实现其职能对市场提供公共服务的与预算有关的经济行为。其要点：一是明确公共财政是以政府（或国家）为主体；二是明确公共财政的内容是为市场提供公共服务的、与预算有关的经济行为；三是公共财政的目的是实现政府的职能。

第四种观点认为，公共财政是指为市场或私人部门提供公共服务或公共商品的政府财政，它是市场经济条件下政府财政的基本选择与必然要求，是与市场经济相适应的财政模式或类型。它仅存在于市场经济环境中，其活动范围限于市场失效的领域。

第五种观点认为：公共财政的实质是市场经济财政。其基本点：

（1）公共财政就是财政，而财政从来都是国家（或政府）财政；

（2）公共财政属于公共经济，是其核心内容；

（3）公共财政实质是市场经济财政；

（4）公共财政不是“吃饭财政”。[4]

三、学术界对公共财政的不同理解

第一种观点认为，公共财政不等于吃饭财政，财政要退出一般竞争性、盈利性领域。所以，财政还是一元，政府或者国家财政。以后要保留下来的国有企业，也属于公共财政的范围，财政还得管它。因此，公共财政不等于吃饭财政，财政要退出一般竞争性、盈利性领域。[5]

第二种观点认为，公共财政的兴起是有着客观基础和现实依据的。

第一，财政支出呈现出逐步退出竞争性、经营性领域的趋势，财政投资支出在财政总支出的比重大大下降，而余下投资支出的重点和方向也发生了巨大变化，对基础性、高风险性领域的投资成为重点；

第二，财政收入由原先的税收、利润共同居于主体地位的格局转变为以税收为单一主体的格局，同时种种不规范或者比较不规范的所谓制度外收入、预算外收入正在逐步通过税费改革得到遏制和治理；

第三，财政政策由原先强调保持财政年度平衡，转向有意识利用财政政策的功能，实现经济政策目标；

第四，通过财政体制改革，分税制体制初步得以确立，地方政府的财权财力得到初步的确认；

第五，伴随着多种经济成分并存局面的形成，非公有经济逐步取得了与公有经济平起平坐的地位，我国财政收支政策中的对某些经济成分给予支持或加以限制的不同等对待现象正逐渐减弱。这些迹象表明，我国财政的公共性特征正日益显现出来。所以，公共财政论的兴起是有着客观基础和现实依据的。[6]

第三种观点认为，公共财政是我国独有的学术概念。从我国目前市场经济的发展状况看，它既存有先天性的种种市场缺陷，包括外溢因素和自然垄断的存在及公共商品供给不足等等，亦面临尚待克服的种种市场不足，诸如混乱的市场秩序和不合理的产业结构等等。这就要求我国财政理论构建和财政制度设计不仅要考虑到一般所谓的市场缺陷问题，而且要注意对后天性市场不足的分析与研究，从中寻求克服此类市场不足的财政对策。[7]

第四种观点认为，公共财政是建立在现代预算基础上的财政制度，预算是公共财政运行的“道路规则”，是纳税人及其代议机构控制财政活动的机制，我国建立公共财政就是要重建预算制度，重建预算制度是十分艰巨的，理论探讨与实践探索的着眼点应尽快转移到这上面来。[8]

四、公共财政的特征

第一种观点认为，公共财政有三大特征：一是财政收入是凭借公共权利取得的，反过来说，凭借公共权利取得的收入，都是财政收入；政府要把财权统一到财政部门，预算外、制度外的收入今后都要取消。只能采取立法，通过税务部门集中收取的形式。二是财政支出用于公共领域。有六个公共支出方面，第一，公共安全；第二，公共机构；第三，公共事业；第四，公共福利；第五，公共工程；第六，公共企业。当然，在这六个方面，财政介入的程度是不一样的。三是财政决策是一种公共选择，民主决策。这是公共财政区别于其他财政的本质特征。搞公共财政改革，必须要用公共决策、民主理财等来理解它，指导改革。[9]

第二种观点认为，我国公共财政除了具有市场经济国家公共财政的一般特征外，还具有自己的特点。

（1）政府不仅要矫正市场失灵，还要弥补市场残缺，培育和完善市场，促使经济在日臻成熟的市场中持续增长。

（2）由于我国是一个发展中国家，区域经济发展不平衡，公共支出财力有限，政府提供的均等化财政服务的任务相当艰巨。

（3）国有企业是国民经济的主导力量，这决定了政府必须按市场法则继续管理、经营好这部分国有企业，确保国有资产保值增值是政府不可推御的职责。[10]

第三种观点认为，公共财政具有三大职能，即资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能。

（1）公共财政能够发挥优化经济结构、提高经济效率的作用；

（2）公共财政能够相对缩小收入差别，体现经济公平，实现社会公平的作用；

（3）公共财政能够实现经济的持续增长和快速发展及共同富裕的作用。[11]

第四种观点认为，“公共领域”与“私人领域”的分界，决定了公共财政的存在和运行状态，决定了公共财政是满足公共需要为活动目的的财政特性，也决定了公共财政必然是民主的和法制化的财政。据此，我们可以概括出公共财政的几个基本点：提供公共产品或服务，满足社会公共需要；为市场提供公共的服务；具有非赢利性质；是民主和法制化的财政。[12]

第五种观点认为，公共财政具有五项特征：（1）公共财政的分配主体是作为政权组织和社会经济管理者的政府；（2）公共财政的分配目的是为了满足公共需要，即为了保证各类通过市场机制的资源配置难以有效解决的社会公共需要的财力；（3）公共财政的分配依据是凭借政治权力经由非市场渠道进行，具有强制性，又具有补偿性；（4）公共财政的分配内容是以M（社会剩余价值）和V（劳动消耗）为主要对象；（5）公共财政分配的经济性质是作为政府的计划资源配置行为。具有公共性和非营利性两大最基本的特征。[13]

五、如何构建公共财政

第一种观点认为，如何构建公共财政涉及到两个方面的问题：

一是如何构建的问题。政府预算制度的改革，是我国财政公共化改革的关键步骤与核心内容，沿着目前的政府预算制度改革道路走下去，最终既可完成公共财政模式的构建任务。

二是如何对待我国财政的盈利性内容的问题。目前，承认双重性质财政的现实存在，将财政的公共财政性部分与国有资本性部分分开来，形成公共财政与国有资本财政并存的格局，是解决我国目前财政困难，根除财政混乱状态的根本步骤之一。双元财政是我国财政改革的过渡模式，只有经过它的中介，才能加快并最终实现财政的公共化。[14]

第二种观点认为，公共财政理应是一个不可分割的有机整体，它应由以下两个部分组成：

其一是公共收支的基本框架。以满足社会公共需要为目的，公共支出的构成要素包括：1、公共机构支出，这是政府履行行政管理职能所需的经费开支。

2、公共安全支出，即政府用于防范对公众造成集体侵犯或危害的支出，具体包括军事安全支出和生态安全支出两大部分。

3、公共事业支出，即政府用以维护和发展社会公共事业的财政拨款。

4、公共福利支出，这是政府依法因丧失劳动能力、失业就业机会及其他非正常原因而面临经济困难的社会成员提供的基本生活福利。

5、公共工程支出，即政府对公共基础设施的投入。既然公共支出是为了满足公共需要，那么其受益者或受益量必然是难以精确计量与分割，这就决定了公共收入只能有两种基本的形式：（1）税收收入。（2）其他收入，这主要包括作为延期税收的公债和少量的国有资产收益。

其二是公共收支的管理模式，这具体包括：

1、公共收支计划机制，其关键是要编制科学的政府预算，此预算应打破目前预算内与预算外的界限，涵盖所有政府收支，且它不应是纲目式，由精确测算所编的部门预算汇总而成。

2、公共收支执行机制，其核心是构建科学的政府收支机制，如国库单一账户制、政府采购制度和高效的税收征管制度等等。

3、公共收支监督机制，即是在增大财政分配透明度的基础上，探索并构建四位（即财政监督、审计监督、立法机构监督和社会舆论监督）一体的监督网络。

4、公共收支调节机制，其重点是建立科学的财政转移支付制度和财力雄厚的政府预算后备基金。[15]

第三种观点认为，构建社会主义市场经济的公共财政制度体系有四个方面的内容：

（一）构建公共财政体制

1．建立分级自治财政体制。所谓分级自治财政体制，就是一级财权对应一级事权、上下级政府之间在收支上互不交叉、各负其责的财政体制。

2、建立级次预算制度。一级政府，一级预算，一级政府的管理范围规定一级政府的公共预算范围。

3．建立政府间公共财政转移支付制度。

（二）构建公共预算制度

1．确立公共预算的原则。（1）完整性。（2）统一性。（3）年度性。（4）可靠性。（5）公开性。

2．明确公共预算主体。公共预算主体可分为决定主体和执行主体。

（1）决定主体。公共预算的决定主体是公共权力机关，在我国各级人民代表大会是本级公共预算的终极决定者。

（2）执行主体。公共预算执行主体又可分为公共收入主体和公共支出主体：1）公共收入主体理所当然的是税务机关，在中央海关也是公共收入主体。2）公共支出主体是实施公共支出的政府组织机构。因而财政部门是公共支出预算的主要执行主体，非财政的政府其他组成部门是公共支出预算的直接执行主体。无论是收入主体，还是支出主体，都只有公共预算的执行权，而没有决策权。

3．启动公共预算程序。（1）公共预算的编制和立法审批要有足够的时间。（2）公共预算是法律文件，不得随意调整和变动。（3）公共预算要通过决算予以事后评价。

（三）构建公共支出制度

1．确定公共支出的范围。包括三大块。一是购买性支出，即政府雇佣和政府购买的支出，是该级政府直接配置并最终使用的资源；二是对个人、企业的转移支付，是一级政府直接控制资源在管辖范围再分配资源；三是净财政转移支付，是一级政府对其他政府（上级、平级、下级政府）进行控制资源权利的转让。

2．完善公共支出体系。（1）为国家机器正常运转提供财力保证。（2）对公益性公共品产出提供财力保障。（3）审慎对待社会保障支出。（4）加大基础设施基础产业的财政投融资力度。

3．建立公共支出管理制度。我国的公共支出管理制度包括：（1）政府支付制度。（2）政府雇佣制度。（3）政府采购制度。（4）谨慎的转移性支出制度。

（四）构建公共收入制度

1．明确公共收入的范围。

（1）公共税收。公共税收是公共收入的主要形式，构成公共收入的绝大部分。

（2）公共债务。公共债务是与财政赤字相联系的公共收入形式，是作为弥补公共收支差额的来源而产生的，弥补赤字是其最初的、基本的功能。

（3）政府收费。收费收入是公共收入的一种补充形式，在公共收入总额中只占很小的份额，政府收费主要包括规费和使用费两种。规费标准必须统一、公开，且必须由公众认可。收取费用符合受益原则，谁受益谁出钱，不仅能筹集一部分公共收入，还能促进政府所提供的公共设施的使用效率，并有助于避免发生公共设施的拥挤问题。使用费要求专款专用，其标准的确定也必须统一、公开。除此之外，不存在其它形式的收费收入。

（4）政府资产。政府资产可分为经营性资产和非经营资产。政府经营性资产收益是政府凭借经营性资产的所有权获得的经营性收入和经营性资产变现收入。政府非经营性资产收益又称公产收入，主要是政府所有的土地、房屋、设施、山林的变现收入。

（5）其他收入。包括捐赠收入、罚没收入及杂项收入。捐赠收入指政府得到的来自个人或组织的捐赠。发生自然灾害、战争时期或特定支出项目（如公共设施、公益设施、慈善事业）会发生捐赠收入。罚没收入是政府依法处理的罚款和罚没品变现收入，以及依法追回的赃款和赃物变卖收入。杂项收入包括国际组织援助捐赠。

2．完善公共收入体系。

（1）公共收入就是政府收入，并全部体现到财政收入体系或者预算收入体系之中，不存在财政、预算收入体系之外的其他任何政府收入。

（2）公共收入以公共税收为主要形式，公共税收在公共收入中占绝大多数。

（3）由于公共收入主要以公共税收形式实现，其公共性和公共决定性是不言而喻的，税收意味着纳税人对广义公共品的普遍性付费，具有公共性；这些税收法律都是由行政机关提出并得到国家权力机关批准而执行的，具有公共决定性。

（4）公共收入体现为一级政府、一级财政、一级收入的分税制体系。

（5）一般而言，地方政府收费占财政总收入的比重大于中央政府，特别是在人口稠密区集中提供公用事业服务的城市政府的财政收入中，收费收入所占的比重较高，但收费与使用者付费收入也应不超出政府总收入的1/5。

3．建立公共税收制度。

公共税收制度决定方式最佳选择是：征税者以税收法案的提出者身份提出税收法案，纳税者以税收的交纳者身份对税收法案拥有表决权，双方共同议定一种规范的税法，形成事前约定；征纳过程成为征税者和纳税者共同遵守税法规范的行为过程，征税者没有随意决定征税和决定多少的超权力，在没有弹性的行为空间上征税，纳税者在法律层次上履行没有规避可能或规避代价高昂的纳税义务，其纳税行为选择弹性空间极小化，形成其纳税过程的无弹性选择机制。无论是征纳行为前的税法规范约定，还是征纳行为过程中的无弹性选择机制都需要让税法成为定规。如是方能通过漫长的税收实践培养出税收征纳双方都具备的市场经济所要求的公共税收意识。[16]

注释：

[1] [4] [13] 王军、欧阳宗书：《公共财政学术研究观点综述》，《中国财政》2000年第12期。

[2] 叶振鹏：《按照公共财政的要求转变理财观念》，《财政研究》2000年第11期。

[3] [11] 谭建立：《对公共财政的几点认识》，《贵州财经学院学报》，2001年第1期。

[5] [9] 杨灿明：《推进公共财政支出改革的几点建议》，《财政研究》2001年第9期。

[6] 邓子基：《关于公共财政的几点认识》，《财政研究》2001年第7期。

[7] [15] 邵培德：《公共财政新诠释》，《财政研究》2001年第1期。

[8] 焦建国：《公共财政：理论与实践的着眼点在哪里》，《金融早报》（深圳）2001年3月30日。

[10] 刘汉屏、章成：《公共财政与公共财政政策选择》，《财政研究》2001年第7期。

[12] 李炜光：《建立公共财政体制之理论探源》，《现代财经》（天津财经学院学报）2001年第2期。

[14] 张馨：《析中国公共财政论之特色》，《财政研究》2001年第7期。

[16] 李元江 官锋 赵德银：《社会主义市场经济的公共财政制度研究》，《财政研究》2002年第2期