制度创新的目标就是要促进城乡之间要素的合理流动，实现城镇化与工业化的同步及与经济发展的协调。最终实现城乡经济社会的“四个融合”，即城乡人口融合，通过改革现行户籍制度，使城市和乡村劳动力能够根据需要和自己的意志自由流动；城乡政治融合，城乡政治一体，工农联盟更加紧密；城乡经济融合，城乡经济优势都能够得到有效发挥，城乡经济协调发展；城乡文明融合，社会进步的成果为全社会所共享，农村居民能够充分享受城市文明，城市居民也能够充分享受农村的自然风光，真正实现城乡一体化。

    （一）合理确定小城镇建设的重点。目前，全国共有1万9千多个建制镇，2万6千多个集镇，这么大数量的小城镇，如果平均用力，共同发展，既不科学，也不可能，超出了目前的财力允许范围。按照规模和财力，可以把小城镇划分为三个层次，第一个层次是2000多个县（市）政府所在地的城关镇；第二个层次是1万7千个一般建制镇；第三个层次是2万6千多个集镇。目前，已经明确显示出来规模较大、非农产业比较发达、吸收劳动力能力强、对区域经济带动比较明显、城镇功能比较强的小城镇主要有2000多个城关镇和2000个一般建制镇，总计大约4000个，应该成为21世纪前期我国小城镇建设的重点。

    分地区看，全国小城镇的发展极不平衡，必须坚持因地制宜、分类指导的方针。具体说来，东部地区小城镇建设应以县城城关镇  [7]和若干条件较好的建制镇为重点，中部地区应以城关镇和少量建制镇为重点，西部地区应主要以城关镇为重点。各地在确定发展重点时，国家级和省级试点（示范）镇应该包括在里面。

    通过重点建设城关镇和强镇，到2010年把它们发展成为以下三种规模的城市：人口在100万以上的大县，以城关镇和强镇为依托，发展为1个30万人左右的中等城市和1~2个5~10万人的小城镇；人口在50~100万的中等县，发展为1个20~30万人的中等城市和1个5~10万人的小城镇；50万人以下的小县发展为1个20万人的小城市。到2030年，150万人以上的大县发展为1个50万人左右的城市和5~10个10万人的小城镇，100~150万人的县发展为30~40万人的城市和5个10万人的小城镇，100万人以下的县发展为1个20~30万人的城市和3~5个10万人的小城镇。通过这种重点发展战略，一方面避免城镇化进程中“遍地开花”的“小城镇化”倾向，另一方面促进城镇在地区之间分布的平衡，使城市文明能够迅速向广大农村地区扩散。

    （二）乡镇合并与小城镇建设。目前，我国的小城镇普遍偏小，对资源的集聚能力普遍较弱。这种状况还导致在经济发达地区高速发展的小城镇已经连在一起，难以划清边界，重复投资现象严重。小城镇普遍偏小还是农民负担屡减不轻的主要原因。为了有效解决这一问题，一些省市已经开始了乡镇合并工作。我们认为，适当合并乡镇，扩大小城镇规模，是促进小城镇建设的重要措施。从各地合并乡镇的经验看，应该注意以下几个问题：

    1.乡镇的合并要尽可能按照经济区域来进行，不能平均化。合并时就要尽可能把处于同一经济区域的乡镇归到同一行政区域，而不要人为割裂，否则，将不利于区域经济的发展和结构优化。要通过乡镇合并使经济资源配置效率达到最大化，而不是简单地把几个乡镇合并在一起。

    2.合并后小城镇的运作更要符合经济规律，以推动区域经济发展为唯一目标，尽量排除行政因素的干扰。乡镇合并后面临着一系列问题，如主要领导干部的任命、富余人员的安排、镇政府驻地的选择等，这些问题的解决，都要以能否真正推动经济发展为标准。

    3.要使合并后的小城镇能够根据本地资源真正形成明确的主导产业。主导产业的形成要以经济发展为中心，可以是一个镇一个主导产业，也可以是多个镇一个主导产业。主导产业是在一定经济区域内形成的，它的确定，应该以市场为导向，以经济效益为原则，以资源条件为基础，而不必考虑行政区域的界限。并且尽可能使相临或相近经济区域的主导产业之间相互配合，互为发展条件，在较大的范围内形成规模经济，促进农村非农产业的进一步发展，促进小城镇建设再上新台阶。

    4.与乡镇合并相结合，较小的自然村也要向中心村集中合并，不断增加村庄规模。村庄的合并不仅能够增加耕地，更重要的是以合并为契机，使中心村的规划更加合理，各功能区的划分更加符合实际。随着农村城镇化水平的不断提高，各个村庄也要建设成为生活舒适、环境优美、房舍道路建设整齐的现代化新农村，逐步实现城乡一体化。

    （三）以结构调整提升乡镇企业和小城镇素质。乡镇企业是小城镇发展的重要主体，是小城镇经济的主要组成部分。改革开放20年来的经验证明，没有高速发展的乡镇企业，小城镇的崛起和发展是不可能的。但应该看到的是，随着改革的深化和市场化程度的提高，乡镇企业传统发展模式中固有的各种矛盾和问题越来越多地暴露出来，这就使得乡镇企业面临的形势更加严峻，进一步发展的困难会更大，从而影响到小城镇的结构升级和素质的提高。影响乡镇企业发展的因素很多，但就其自身而言，结构调整是关系乡企经济效益能否尽快提高的深层次问题。在未来一定时期内，乡镇企业的结构调整要注意以下几个问题：

    1.要树立一切从实际出发，以市场需求、产业政策和资源优势为导向，坚持“高起点、高速度、上规模、上水平、提高经济效益”的指导思想。乡镇企业产业结构的调整是一个庞大的系统工程，在国家产业政策的着眼点上，要根据不同产业、不同行业的特点，制定出可操作性强和相互配套的政策体系。要按照市场需求、国家产业政策和本地资源优势，合理调整产业结构。在市场需求、产业政策和资源优势“三导向”中，最重要、最关键的是市场需求导向，而且应该面对国内、国外两个市场。目前，应继续运用积极的产业政策鼓励和支持乡镇企业外向型经济的发展。由于亚洲金融危机的影响，乡镇企业的出口受到很大冲击，劳动密集型、加工贸易型、与东南亚国家结构雷同的产品受到的冲击更大，至今还没有恢复到危机前水平。尤其是我国加入世贸组织在即，这对于乡镇企业的出口（包括乡镇企业的生存）的影响更大。面对这种严峻的形势，应尽快调整乡镇企业的经济结构，挖掘出口潜力，千方百计开拓多元化国际市场，调整出口产品结构，提高产品质量、档次和附加值。值得高兴的是，外贸部门已经放松了对非公有制企业进出口经营权的限制，这对于外向型乡镇企业走出低谷、加速发展是一个良好的机遇。就国内市场而言，有最终消费市场尤其是农村市场平淡和走低问题，但也有产品结构和质量不适应问题，致使城乡居民的一些潜在需求没有得到满足。因此，乡镇企业要加快技术创新的速度，加快产品的更新换代，在不断的技术创新中促进产业技术升级，争取做到生产一代、研制一代、储备一代，出新品、精品、名品。乡镇企业必须充分发挥与农村市场距离近的先天优势，立足于农村市场的开发，根据农民生活和生产的特点，设计与开发适销对路的产品，搞好对农民的服务，在农产品加工、建材、家电、农具、服装等农民消费的领域增加有效供给。

    2.乡镇企业的结构调整要和制度创新结合在一起，通过制度创新，及时实施结构性调整，为乡镇企业的进一步发展创造新的和更大的空间。制度创新是结构调整的基础。目前，乡镇企业的制度创新应着眼于理顺企业与政府（主要是社区行政组织）的关系，逐步培育独立于社区的企业主体；同时，通过市场对政府的有效替代，为乡镇企业的结构调整寻找新的支点，从而平稳地实现乡镇企业发展模式的转变。主要是：

    （1）加快乡镇企业产权改革的步伐。只有明晰了产权，才能将政企之间的权责划清，才有可能消除社区为企业的发展设置的种种羁绊，企业作为独立的市场主体的地位才能真正树立起来，才能进一步增强企业的活力，最大限度地调动投资者、经营者和生产者的积极性。近年来，各地在乡镇企业产权改造方面进行了积极的探索，形成了出售、租赁、兼并、破产、股份制或股份合作制等多种企业改制的具体形式，并且仍在积极的探索之中。

    （2）促进乡镇企业的资产重组。在企业改制的基础上，开辟直接融资渠道，推进产权交易，不仅有助于企业充实资本金，改善自身的资产结构，也是乡镇企业盘活资产存量、实现规模经济的必要条件。因此，应积极探索乡镇企业与资本市场对接的各种有效形式。目前，乡镇企业已经探索出来的具体形式有：通过规范化的股份制改造定向募集资金，通过兼并、募股、收购组建企业集团，通过投资基金方式推动乡镇企业进入股权市场，以及与城市企业改制相结合进行资产重组等。

    （3）改善乡镇企业的金融环境。主要是通过提高乡镇企业自身的竞争能力、经营业绩和完善内部管理，树立起良好的企业形象，重建企业与金融机构之间的相互信任关系。地方政府对此也应该进行适当的扶持，可以考虑将目前的乡镇企业发展基金的功能转变为信用担保功能，逐步改善乡镇企业的信用和金融环境。

    （4）建立一批介于政府和企业之间的中介组织，为企业的发展提供全方位的服务，并通过中介组织的建设逐步弱化政府对企业的直接调节功能。

    3.乡镇企业的结构调整要和农村小城镇建设结合在一起，通过乡镇企业的集中发展推动小城镇的建设，通过小城镇的上规模、上档次带动乡镇企业的进一步发展。

    （四）通过工业小区建设促进乡镇企业集中连片发展。促进乡镇企业向工业小区集中必须进行一系列制度创新，主要应包括：

    1.建立起有利于吸引投资和保证入区企业正常生产经营的政策环境，并保持政策的连续性和稳定性。要保护投资者的合法权益，依法对入区乡镇企业实行管理和服务，尤其是对于国家及本地政府规定的扶持乡镇企业或适用于乡镇企业的各种税收优惠或减免政策以及其他优惠政策，都要切实兑现。

    2.工业小区内部也要加强管理。小区管委会（或其他名称）人员和机构的设置要精干，运转要灵活，办事要高效。小区内的基础设施建设、招商引资、物业管理等能够实行企业化的，一定要实行企业化经营。其目的就是降低小区运作成本，减轻入区企业的负担。要不断完善基础设施和配套设施建设，制定合理的土地价格及税费，不断完善小区管理体制。

    3.地方政府应积极引导乡镇企业向工业小区集中。对于新建企业，一方面从严审批在村里企业的用地，或者新建企业原则上不予审批，迫使其在工业小区内落户；另一方面，对于在小区内落户的企业要给予各种优惠政策，使在小区内集中的企业既能够享受到集中服务的好处，又有成本优势，并且不影响原来的产权关系。对于老企业，应该本着自愿集中的原则，以相应的优惠政策和一定的利益来调动入区的积极性，而不能采取硬性搬迁的办法。但当老企业需要扩大生产规模时，则要求其在小区内设立新址。

    工业小区的选择和布局也是非常重要的。要结合小城镇发展的规划，在一定的经济区域内建设工业小区，不能一个乡镇一个，更不能像某些省市那样，每个乡镇搞工业小区，每个村搞“工业大院”，其结果只能是加速乡镇企业布局的分散化。

    （五）小城镇行政管理体制改革。按照本研究的界定，小城镇既包括建制镇又包括集镇，后者属于一般乡镇机构的改革，涉及面大，表现等到建制镇管理体制改革摸索出经验后再向集镇推广。并且，对现行管理体制感触最深的是规模较大的建制镇，实际上主要是其中发展最快的包括城关镇在内的4000个左右建制镇。我们认为，建制镇管理体制改革应围绕“小政府，大服务”的目标来进行，主要内容为：简政放权，精简机构，强化服务。

    1.简政放权。包括以下几方面内容：一是小城镇政府要坚决把企业事务交给企业自己管理，尤其是企业运行方面的事情，政府不要过问，要相信企业会管好这些事务，从而真正理顺政府和企业直接的关系。二是大力发展一批中介组织，目前政府管理的很多事务实际上都可以交给中介组织。中介组织在略有盈利的条件下为企业和社会服务。国际经验表明，中介组织的发育程度是衡量社会发展水平的重要指标。三是理顺小城镇政府和县直部门之间的关系，要根据中央有关精神，把对小城镇发展影响较大、专业性较强的城建、环保、土地管理等部门又小城镇和主管部门双重领导，以小城镇为主；把具有监督、检查职能的公安、税务、工商等部门实行双重领导，以主管部门为主，真正解决小城镇政府“看得见，管不着”的问题。四是积极培育市场体系，把一些应该由市场承担的组织调节商品生产的职能交给市场。

    2.精简机构。“简机构”是“简政”的必然结果，精简机构又是和精简人员联系在一起的。主要内容有：一是合并党政重合的部门，如办公室。二是撤消那些职能已经交给市场或企业（包括中介组织）的部门。三是对保留部门的人员也要精简。

    一些国家级和省级综合改革试点镇在机构和人员的精简上已经闯出了新的路子。如湖南省羊楼司镇将原来的19个二级机构合并为5个办公室，行政人员由73人减少到20人，精简下来的人员分流到镇经济联合总公司，同时对干部实行聘任制，按照“选贤、任能、治庸、治懒”的原则，节省了财政支出，提高了工作效率。

    再如，浙江省永嘉县桥头镇改革后的机构和人员设置如表3所示。

    3.强化服务。按照“小机构，大服务”的方向，县直部门下放的机构和人员要与小城镇经济管理和技术服务部门逐步融为一体，转变为多种形式的经济实体和服务实体，为小城镇居民服务，为乡镇企业服务，以及采取产业化等形式为广大农民走向市场服务。

    与行政管理体制改革相适应，建议小城镇财政由县（市）政府统一管理，在县（市）财政局设立各乡镇帐户，按照规定的收入完全上缴县（市）财政，支出按照规定拨付，剩余部分用于小城镇建设。这样，可以提高县（市）政府的转移支付能力，集中财力建设重点小城镇。

    表3  桥头镇改革后的机构和人员设置

    机构  行政编  领导  行政  编制  借用  人员

    名称  制数  职数  现有人数  缺编数  事业编制  临时工

    镇二套班子正副职数  15  15  13  2

    党政办公室  19  1  16  3  8

    农业发展办公室  3  2  3  13

    计划与经济发展办公室（科技办）  5  2  4  1  1

    村镇建设办公室  3  1  2  1

    社会事业发展办公室（计生办）  10  7  3  5  4

    政法办公室（综治办）  3  2  1  1

    财政办公室（规费办）  5  5

    合计  63  48  15  29  4

    备注  镇领导  干部15  名，中层  干部12  名。

    资料来源：《永嘉县桥头镇综合改革实施方案》（打印稿），桥头镇人民政府提供。

    （六）小城镇户籍制度改革。实践证明，现行户籍制度对经济发展不能适应社会主义市场经济的要求，已经产生不可低估的负面作用。随着80难道中后期以来农村第一步改革的完成和民工潮的不断出现，对这一制度改革的呼声就在实践中出现了。党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出：“逐步改革小城镇的户籍管理制度，允许农民进入小城镇务工经商，发展农村第三产业，促进农村剩余劳动力的转移”。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于那样和农村工作若干重大问题的决定》也指出：“要制定和完善促进小城镇健康发展的政策措施，进一步改革小城镇户籍管理制度”。

    1997年6月，国务院批转了公安部关于小城镇户籍管理制度改革试点方案，明确提出在试点镇具备条件的农村人口有权办理城镇常住户口。“下列农村户口的人员，在小城镇已有合法稳定的非农职业或者已有稳定的生活来源，而且有了合法固定的住所后居住已满两年的，可以办理城镇常住户口：①从农村到小城镇务工或兴办第二产业、第三产业的人员；②小城镇的机关、团体、企业、事业单位聘用的管理人员、专业技术人员；③在小城镇购买了商品房或者已有合法自建房的居民。上述人员的共同居住的直系亲属，可以随迁办理城镇常住户口。外商、华侨和港澳同胞、台湾同胞在小城镇投资兴办实业、经批准在小城镇购买了商品房或有合法自建房后，也可以办理小城镇户口。”  [8]并规定农村居民必须交回在原农村集体经济组织的承包地和自留地。

    上述规定在传统户籍管理制度的铜墙铁壁上凿穿了一个大口子。在具体执行时，各地的做法不完全一样，但大都是只允许一定规模以上的投资者和用一定数额的资金在小城镇购买住房或自建住房的人，而与绝大多数农民无缘。可以肯定，即使上述规定经过试点后在小城镇中推广，也无助于解决目前的工农、城乡分离问题，起码进展将非常缓慢，与农村经济发展的迫切要求相差很远。

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