一是村委会和党支部的“两委”权力之争，二是村民“自治”和乡镇政府“指导”的关系问题。这两大基本矛盾在一定意义上体现着市场经济所要求的宪政体制与“专政”政治体制的冲突，也是解决“三农”问题的症结之一。

    本文立足于农村基层民主发展的现状、从法治角度分析“两委”冲突的根源及处理方式，试图为依法治村提供一点参考性意见。

    1998年11月4日，试行10年的《村民委员会组织法》修改后正式颁布实施，全国普遍进行了换届选举。1999年5月，笔者到河南省孟州市还封村调查发现，换届选举后的新村委上任半年，没拿到公章和账本，公共支出1万多元，全是村委会成员自己垫支的。因没钱交定金，该村没有预订麦收的收割机，村民只好动用镰刀；市里统一搞有线电视，村里表示没钱不搞。村公章和账目由支书控制、在支书任命的村会计手中，大小事情由支书定夺。村会计声称自己是支书任命的，不受村委会领导。村支书声称：“共产党打下的江山，不会让别人坐。党支部领导村委会，支书说了算。”乡党委书记说：“如果村支书连一个会计都不能定，怎幺落实党管干部的原则？”在2002年国庆晚会上，著名歌星唱出了“党为人民打江山坐江山”的歌词。

    在中华人民共和国公民心中，“打江山坐江山”的思想根深蒂固。封建时代的王朝更易，“新主”带领军队逐鹿中原、扫平天下，建立新朝。所有反抗者杀光逃尽，剩下的就是臣民，朝廷委派各级官吏、做“宰”做“牧”，对草民行“杀罚”之权。官吏吃朝廷俸禄、用朝廷授予的权力（官印），当然唯朝廷之命是从。农民要反抗争取的也不是公民权利、平等自由，而是“造反夺印”——“皇帝轮流做，明日到我家。”

    很多干部群众认为：共产党打天下，所以天下就是共产党的，党的各级组织理所当然地掌握权力。

    由此衍生的一种理念是：党不是为自己而是为人民打天下，权力属于人民，但党代表人民根本利益，所以替人民行使权力，委派各级官吏。向党要权或主张权力就是违背人民根本利益和意志。沿着这条思想脉络，形成了社会主义计划经济和人民民主专政体制。

    在此体制下，中国的民主宪政思想历经“西风东渐”的百年风雨也在不断发展，并与传统的“民本”思想结合，在理论和实践中逐步得到完善。特别是随着经济体制改革的步伐加快，我国已经形成比较完善的市场经济体制框架。市场经济是法治经济，它必然对基于计划经济体制形成的政治体制提出变革的要求，法律面前人人平等；没有不承担义务的权利，没有不享受权利的义务；中华人民共和国的一切权力属于人民，未经人民通过法定的形式授予，任何个人和组织的权力都必须归还给人民；未经人民通过法定的形式认可，对公民宪法权利的限制和剥夺的有关法规政策都必须废除；人民把自己管理国家公共事物的权力授予行政机关去行使，授予多少、怎样行使、行使不好怎样惩罚，都由法律来确定；任何组织和个人必须在法律规定的范围内活动，反之，未经人民通过合法形式授予，任何组织和个人得到的公共权力都属违法，行使违法权力必得受到法律制裁和全社会的抵制。

    沿着这条思想脉络，便有了“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的村民自治组织——村民委员会，很多人将它称为中国民主宪政的基础和开头，它走过的每一步都引起了国人的普遍关注。

    村委会是村民自治组织，乡镇政府只能指导而不能领导它，村委会干部对选民负责而不对政府负责。

    由于党政机构仍然沿袭“党管干部”为准则的自上而下的任命制，乡镇政府是最低一级行政机构。两种体制在此发生断裂，乡镇干部不能任免村委会干部，便往往通过党支部来掌控局面。党的组织原则是下级服从上级，乡镇党委可以任免和委派村支书，自然希望让村支书成为村里的“一把手”，党支部领导村委会，乡镇对村的“指导关系”通过党的一元化组织系统重新变成“领导关系”。

    市场经济必然对法治化即政治民主化提出更高的要求，市场经济不断发展，政治体制改革却迟迟不动，尤其是自上而下的干部任命制度在市场交易相对发达的今天，使权力寻租愈演愈烈。许多官员认为自己得到“稳定一方、造福一方”的任命后，自己管辖的这一方土地上所有的人财物都成了自己经营官场的资源，所谓“普天之下莫非王土，率土之宾莫非王臣”。领导选择好的企业、部门设点，自己出国、送礼、吃喝玩乐的费用由自己分管的点来解决。随着经济改革的深入，城市国企大面积亏损、乡镇企业生计艰难，官员可利用的经济资源逐步由城镇转向土地和农村。

    近几年农民收入下降，加上1994年分税制带来乡镇财政状况的恶化，乡镇干部要完成财税任务有很大压力，乡镇干部要适应官场经营规则，除乡镇财政这一块公开收入，还要有自己经营官场的这一块灰色收入，过年过节、迎来送往，随时应付上边头头脑脑家的婚丧嫁娶，而自己的“资源”主要靠农村。上边决定他的升迁荣辱，村里要搞村民自治，在夹缝中的乡镇领导就得加大对村支书的支持力度，通过他来领导村委会，想方设法控制村庄。

    乡镇党政机关、村党支部和村委会这三种农村政治力量，前两种有着“一元化体制”的血脉关系，在一般情况下，村委会要依法挣得其独立地位，将面对其余两大政治力量的挤压。

    到目前为止，没有人敢明目张胆地反对村民自治、村民选举，但许多乡镇干部夸大村民选举中“贿选”、“家族势力”、“流氓地痞暴力操控”等因素，说农民素质太差、缺乏参政能力等等，为乡镇干部的干预和“操纵”寻找借口。[1]

    在村委会选举过程中和选举后对权力的分配上，“两委”之争表现出不同的方式。

    由村支书和乡镇干部组成的换届选举工作领导小组或选举委员会，为使自己的意中人当选，对村委会选举一般采用以下操控方式。

    1、有保留地把村委会组织法和选举办法向村民传达，使村民与操控者在政策信息上处于不平等的地位。有的农民自己宣传法律法规，受到有关部门的阻挠。[2]2、推举候选人时进行“取舍”安排。如有倾向性地向选民介绍候选人情况，抬一方压一方；有些“地痞刁民”参选并得到多数选民拥护，选举领导小组就用非正常手段威逼其退出竞选。还有的地区对候选人条件做出规定，选举领导小组就利用该规定把自己不满意的候选人排除掉。《村民委员会组织法》第12条规定：“年满18周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权”。但有些省份的地方性法规对此作了限制性规定。如《河北省村民委员会选举办法》第11条规定候选人应具备五项条件，第一项是“遵守宪法、法律、法规和国家的政策，带头履行村民义务”，第五项是“有一定的科学文化知识和工作能力，能带领群众共同致富”。这两条看上去很正确，但解释权在选举领导小组，如上访的、抗拒乱摊派的、打过架的，都可以用第一项将其排除在候选人之外。第五项则可排除无力致富的穷人和文化低的村民。如仍然达不到目的，还有一个办法就是抓走最有竞争力的候选人。3、在投票和计票时做手脚。在统计选票和对有效票与废票做认定时，有利于选举小组的“意中人”。

    笔者在河南省遂平县石寨铺乡大金庄村调查时，发现该村换届选举发生的情况与以上分析基本吻合。

    1991年大金庄村有过一次村委会选举，此后十多年一直由乡里任命。村民多次上访反映村干部吃喝贪占、村务不公开、农民负担重等问题，要求改选村班子，但都不了了之。

    1998年，村民反映村干部经济问题。乡纪委调查发现，该村公路集资款被用作吃喝招待费，村干部四年吃掉11.7万元，对一个贫穷地区的纯农业村来说确属“非生产性开支过大”。乡纪委要求村两委认认真真落实村务“十公开”。

    1998年新的《村民委员会组织法》颁布，大金庄村委也到换届之时，村民急切希望自己投票选举新的领导班子。

    村民代表李来成1986年高中毕业后经常在外面打工，因群众多次上访找他写材料，李来成开始关心村里事务，并自学法律知识。1998年底，乡纪委查证落实了村干部大吃大喝等经济问题，但上边迟迟未组织换届选举。李来成自备手提喇叭，在本行政村7个村民组宣传《村民委员会组织法》和国务院发布的《农民承担费用和劳务管理条例》，对村民关心的村务公开、村民自治、合理负担等具体问题逐条讲解，受到村民的欢迎。李来成宣传得正起劲，派出所所长带人气势汹汹找上门来。询问半天，拿不准李来成行为的违法性，临走，所长铁青着脸挥挥手说：“不管怎样，你别在街上吆喝了！”

    李家是小门小户，李来成爷爷原是给大金庄地主扛活的外地人，解放后在本村落户，生下两个儿子，到李来成父辈只有两户。派出所长来者不善，家里人劝他：“不要再宣传法律了，咱有理也惹不起官府。”

    1999年初，乡干部未开村民大会、未公布选民名单、未公布选举日期，却在一天晚上找村民填起选票来。村民问填的啥选票，乡干部说今晚搞换届选举，选村委会。群众质问道：“我们早就等着选干部，但你们白天不选晚上选，这是哪里规定的？你把选举法拿出来！”乡干部说：“法律规定有，我忘带了。”当夜，村民把搞选举的乡干部轰到村干部家，选举未搞成。乡里又任命了村委会。

    这年春节刚过，李来成去乡里问选举的事。大礼堂正在开换届后的村委班子会。他坐在礼堂后排想看个究竟，一位副乡长对他说：这是支书、村长会，你不能听。李来成出来，派出所的人已接到通知，在门口把他带走了。当天中午他被放出来，会已开完。

    此后，村干部的经济问题又引起村民上访。《大河报》对大金庄村干部开白条顶提留的事进行曝光，同时发表评论《“馋嘴”干部伤民心》。文章说：“这些‘馋嘴干部’的行为性质恶劣，影响极坏。岂不知，吞吃提留款，就是挥霍农民血汗钱，就是严重破坏干群关系，就是破坏国家农村政策的正确贯彻实施。”3月7日文章发表当天，市、县有关部门就组成调查组开始对大金庄问题进行调查，并对村支书等三名村干部做出处理决定。

    然而，4月28日乡人大代表选举时，村支书等三个村干部又被指定为人大代表候选人，选民要求推荐候选人、增加候选人名额，遭到拒绝。双方争执时，村民发现警车已开来停在村口。

    经选民推荐表决，李来成、阎明德两名村民成为此次选举的监票人，在选举中与乡干部发生过激烈争执，见自己意见不被采纳，二人未坚持，当日，新代表如期选出。

    村民们表示选乡人大代表的事就算了，马上要换届选村委会，这次要把原村委一班人选下台。5月8日晚上，最有可能当选新村委成员的李来成和阎明德被刑警拘捕，李来成入狱，阎明德逃走，阎妻被抓。

    举报违法选举的监票人被刑拘的罪名是在选举乡人大代表时“破坏选举”。

    李来成被抓后，其家人四处活动喊冤。有人对他们说：村里要换届选举，现在不能放人。原定24日大金庄村选举，有关部门说25日可以对李来成取保候审。

    5月24日，大金庄村换届选举，结果正被关押的李来成得票最多。

    25日李来成家人为其办完取保候审手续，突然被告知：我们刚接到一个电话，今天不能放人。

    在这两天里，各方紧急行动起来。有人大摆宴席请客拉选票；大金庄在外当干部的人突然回村联络本家族成员及邻居朋友；村民平时惧怕的黑社会性质的人物纷纷光临本村。

    有人传言：李来成要办取保，他家里人已给上边写了保证，人放出来不当村干部。他得一千票也没用，选他也白选。

    5月26日，再次选举，李来成的得票数降为第二。当天下午6点，“破坏选举”的犯罪嫌疑人李来成被释放回家。他最终也未当上村委会成员。

    豫西山区某矿区村原村委主任刘xx向新闻媒体反映，因为他拒绝给镇领导“上菜（行贿）”，镇里表示要换人，一位户口转到县城多年的煤矿主被选中。为了使他顺利当选，在换届选举前，镇里指使派出所抓捕原村委主任刘xx，罪名是刘指使本村治安队员行凶打人。刘逃到省城告状。趁其不在村里，镇干部立即组织选举，将刘xx“拿下”。

    由于村委会和党支部的权限未做明确划分，有些新村委上台后与党支部产生矛盾，同时与乡镇党委政府的关系紧张，就出现了以下情况。

    1、某些地方片面强调村支书的“一把手”地位，由其包揽村里大小事物，村委会靠边站，即拿不到公章和账本，又没有发言权，成了党支部的“小伙计”。

    2、“村财乡管”。村财务是村民自治的关键问题，但有些地方把村财务收到乡镇统管，村里开支由村支书签字到乡里报销，美其名曰“防止村干部腐败”。河南、内蒙古、云南等地曾提倡这种制度。昆明市嵩明县取销村委会银行账户和会计，在乡经管站设立“村财乡代管业务办公室”，统管全乡村委会银行账户和集体资金，办理收款支出等核算业务。乡纪委、财政所对每个村的会计账和集体资产清查后，全部移交到乡里。

    内蒙古奈曼旗实行村财乡管，由乡里统一聘任村会计，“花钱由村里报、政府批，花后由村民审”。

    “村财乡管”会使村干部大吃大喝的行为受到制约，但会产生另外的问题，上边的钳制多了，村民自治中的“民主管理”必然要打折扣。另外，乡镇为完成上边定的任务指标，如报刊摊派、正规化建设等等，可直接从村财务划拨，减少了村民监督的力度。

    3、近几年，各地出现了对村委会成员“诫勉”、“劝其辞职”、“调整分工”和“免职”等现象，用行政手段打压村委会。

    内蒙古奈曼旗规定：对不服党委政府领导、不认真落实上级方针政策、两委班子不团结等村干部，可进行诫勉。他们对36名村委会主任进行了诫勉，时间为3个月，等于停职学习。

    山东省桓台县规定，对村干部诫勉后仍达不到要求的，劝其辞职或组织罢免。有两名村主任主动辞职。

    2001年3月，山东栖霞市57名村委干部集体要求辞职，原因是新村委上任一年多，拿不到村委会公章和财务账本，村支书一人说了算，加上乡镇领导打压村委会成员，所以他们被迫辞职。

    江苏宜兴市鲸塘镇南庄村2001年12月换届选举，陆义宝当选为村委会主任。这个村4个村民组共有的鱼塘要复耕，村支书要交给他的小舅子来复耕，陆义宝提出要征求4个村民组同意，双方因此产生矛盾。2002年10月12日，支书通知陆到镇里去。当晚，陆赶到后，镇里几个领导轮流给他谈话，说他51岁了，年龄太大，应选一些有文化的年轻人上来，老同志要主动让贤。陆顶不住，就在人家早已写好的辞职书上签了字。陆回忆说：“当时屋里黑咕隆咚的，我在里面只喝了一杯水，在镇党委领导劝说下签了字。”然后镇党委任命该村副支书来负责村“行政工作”。这就是笔者所见的“劝其辞职”中最生动的例子。[3]湖北省潜江市人大代表姚立法调查证实，1999年9月至2002年5月，该市有187名村委会主任被上级撤换，占新选村主任总数的57%.被撤换的其它村委会成员达432人。接替他们职务的人全是被指派任命，无一重新选举。《潜江统计年鉴》载明1999至2001三年中，有184名村委会主任被撤换。

    值得一提的是，潜江市1999年4月被民政部表彰为全国村民自治模范市，同年又被表彰为省村民自治模范市。

    还有一些地方以“调整两委成员分工”为名，将民选村委会主任进行撤换。

    在许多地区，处于党支部和乡镇党委两大势力夹缝中的村委会难以行使法律赋予的权力，没有“落实政策”，极大挫伤了村民对法制和“村民自治”的信心。某些地区村民参选率下降，农民卖选票的案例不断在媒体暴光。

    河南省民政厅基层政权处副处长谷文峰在接受记者采访时说：农民对换届选举的“冷”是由干部的“冷”引起的。一些基层政府不愿真正还权于民，使农村有选举没“自治”。还有的乡镇政府由后台走到前台，变指导为干预乃至操纵，从而使农民对选举由怀疑到失望，由失望到冷漠。[4]中国改革发展研究院农村转型发展研究所2002年12月3日公布了《西部农村经济、社会发展的现状——十二省（区、市）农村综合问卷调查》。该调查报告有以下三个数据：“还有52.3%的农民认为村民自治后没有带来影响和变化，原因在于：一些村庄的选举流于形式，伤害了农民的民主权利；一些地方的选举实际上被乡（镇）控制，‘村官’还不能够真正对选民负责；一些村庄仍然是‘书记说了算’，农民对选举村委会主任的‘兴趣不大’。”“有33.4%的农民因为某些选举不合法而拒绝参加，对于‘走形式’、‘候选人不经我们推选’、‘上面早定好了’、‘参不参加都一样’等类型的选举，村民表示了反感。这些非法的选举行为在一定程度上打击了农民政治参与的热情。”“真正让农民满意——‘候选人由村民提名，实行差额选举，过程公正’——的选举还未超过半数，特别需要指出的是，‘选举过程不公正’，‘做手脚’、‘人为干涉’比较普遍，比例达到26.3%.”[5]

    法律：对村委会的职权规定得越来越明确

    政策：对党支部的地位有不断加强的趋势

    党支部是“人民民主专政”和“一元化”政体根系的末端，村委会则是民主宪政体制的基础和开头，前者更多地体现“下级服从上级”的政策，后者更多地强调“主权在民”、权利和义务对等的法治内容。由于村民自治的本质是还权于民，村级体制由原来的一元化变为党支部、村委会和民间团体共存的多元化格局。农村党支部与各级党委的“领导方式”有着以下显着区别——首先，各级党委是本区域社会公共事物的决策者，而党支部没有决策权，村政是民主决策。

    其次，各级党委在本区域内是绝对权威，体现党管干部的原则，各种政治和社会团体的领导人由党委提名或任命，对党委负责，他们的各种活动要体现党委意志。而党支部不能任命村委会成员，村委会由村民选举产生，对选民负责，其行为要体现村民的意志。

    再者，各级党委不经任何形式的授权，领导并代表人民行使权力，管理各种社会事物。而党支部要通过一定的形式如村民大会和村民代表会议来管理，因为法律规定村里事物由村民“民主管理”。

    经过十几年的村民自治实践，在“两委”权力和责任划分上，法律规定越来越明确。

    如村委会公章由谁掌管的问题原来未做规定，一般由“一把手”村支书掌管。山东聊城律师网公布一个案例。山东莒县中楼镇某村支书陈某2001年5月3日落选，但拒不交出村委会公章。陈于当月28日、29日两次到饭馆吃饭，写欠条加盖村委会公章。饭馆老板找陈要钱不给，又找村委会要钱不得，便诉之法院。报道说，这类村支书下台不交公章的现象时常发生。

    2001年7月22日，国务院办公厅转发了民政部、公安部《关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作意见》。《意见》规定：“村民委员会印章要有专人保管，保管人由村党支部、村民委员会提名，并经村民代表会议讨论后决定。为防止乱用印章，一般情况下，印章使用的审批人与印章保管人不得为同一人。村党支部书记、村民委员会主任一般不宜直接保管印章。凡涉及贷款、承包、对外签订合同等重大问题需使用印章时，村民委员会应及时召开村民会议或村民代表会，经会议讨论同意并经村民委员会主任签字后方可使用。”“换届选举工作结束后，上一届村民委员会应在10天内向本届村民委员会移交印章。拒不移交村民委员会印章的，由制发机关负责追缴，并追究责任。”

    这个规定实际上明确了村委会公章由村委会掌管，重要事项使用公章时需由村委会主任签字。村支书基本没有染指该印章的机会。

    2003年1月16日，民政部向全国印发《全国村民委员会选举情况分析会纪要》，在“对换届选举工作中一些具体问题的处理意见”第（六）项中规定：新村委会产生后，原村委班子要在10日内把公章、财务账目、办公设施等向新村委会交接清楚，逾期不交接的，由乡镇政府督促办理交接，村委会也可依法向司法机关提出诉讼。

    这进一步明确了公章、财务账目应由村委会掌管，而不应由党支部来控制。

    有的村支书任命会计，有的村支书还自任财务出纳。针对这一敏感问题，《安徽省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法（2001年12月27日修订）》第五条将“管理本村财务”列入村委会职责范围，第二十条规定“村财务人员可以由符合条件的村民委员会成员兼任。无人兼任的，由村民委员会提名，经村民会议或者村民代表会议讨论决定。”

    村委会职责越来越明确，党支部和村支书“还政于民还权于民”是村民自治的必然要求。

    但“还政于民还权于民”不等于取消党支部的领导作用。村民自治是共产党在农村倡导的民主实践。《中国共产党农村基层组织工作条例（1999年2月13日）》第九条规定村党支部的职责有六项，其中两项涉及村民自治：“（二）讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。需由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定做出决定。（三）领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动。领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织，支持和保证这些组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条规定“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”

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