一、将增加农民收入和提供农村公共品作为解决“三农”问题的主要政策目标

    在“三农”政策目标上，要进行两方面的调整。

    一是国家的农业政策必须从产品目标尽快向收入目标过渡，要紧紧盯住农民收入目标制定农村相关政策。目前，无论是从国民经济还是从农业发展阶段来看，农产品供给以及食品安全问题都不是经济发展中的主要矛盾，因为我国农产品供给已经普遍过剩，食品短缺时代早已结束。有人担心，我国人多地少，农业生产空间狭小，近几年农产品过剩只是暂时现象，食品安全问题仍要高度重视。事实上，经过20多年的科技进步和现代要素的不断投入，我国农业综合生产能力已经提高到足以满足城乡居民生活需要的水平，在这种情况下一旦有某种农产品出现短缺，农民会很快将种植结构调整过来，向市场供应短缺农产品。另外，即使国内一些农产品发生短缺，我们也没有必要担忧，国家完全有外汇支付能力购买国内所需要的农产品。再说，加入WTO后，我国还承诺开放国内市场，扩大大宗农产品市场准入量，这更加为我们的食品安全提供了必要渠道。其实，当前最令人担心的是农民收入问题。农民收入水平低，增长速度慢，不但影响了农业、农村经济的发展，而且还严重抑制了市场消费。现阶段，在通货紧缩和内需不足的情况下，我们迫切需要依靠启动国内消费品市场带动经济增长，而当前消费品市场难以启动的关键是9.3亿农民想消费但无钱消费。20世纪90年代以来，由于农民收入增长缓慢，消费能力提高不快，致使农村消费品市场在全国的市场份额出现了不断萎缩的趋势。例如，全国县及县以下农村市场消费在全社会中的份额，1993年占42％，1995年降为40％，2001年进一步降到37.4％，今年1—8月份又跌至36.6％。农村消费品市场份额不断萎缩给启动内需带来极大的困难，现在宏观经济政策调整面临的困境是，城市居民收入增长快但消费倾向低，农民消费倾向高但收入增长慢。很显然，必须调整我们的政策目标，将政策重点转移到增加农民收入上来，为繁荣农村经济和拉动市场消费创造新的动力。

    二是农村公共物品的供给由依靠农民自身向以国家为主的政策目标过渡，让农民能享受到最基本的国民待遇。长期以来，我国在公共物品供给上实行两套政策，一套政策是城市所需要的水、电、路、通讯、学校、医院、图书馆等公共基础设施由国家来提供，另一套政策是农村的公共基础设施主要靠农民自身解决，国家仅给予适当补助。基于这种政策，农村便出现了各种各样的由农民掏钱搞公共基础设施建设的现象。然而农民的年均纯收入仅相当于城镇居民的1／3，让低收入群体自筹资金进行基础设施建设，必然会进一步降低他们的收入水平，降低他们对工业品的消费能力。当前，农村公共基础设施落后，关键是农民自身没有能力为农村提供公共物品。而我以为，农村公共物品应该由政府来提供。理由是：第一，农村公共基础设施在从属性上同城市基础设施一样都是公共品，同一属性的公共品应该在供给上采取相同的政策。我国是社会主义国家，强调人人平等，人与人之间、民族之间都享有同等的发展机会。因此，农民跟城市居民一样对公共物品有同等享用权。在公共品供给政策上，如果厚此薄彼就会造成城乡居民发展机会的不均等，从而加大城乡差距，导致事实上的歧视和不公，这与我们崇尚的社会公平是相矛盾的。第二，我国农民是一个特殊的群体，在长期的工业化和城市化过程中他们作出了巨大贡献，当工业化进入到现阶段国家经济实力明显增强时，政府应该为农民提供大量公共物品。过去，我国为了在较低收入水平下顺利推进工业化，国家利用计划经济体制，以行政手段从农民那里明拿暗取，积累了大量建设资金，没有这些积累贡献就不可能有今天的工业化基础。当前，我国工业化的发展已经可以无须农业和农民的任何积累，且国家财政还能反哺农业、农村和农民。因此，农民应该得到回报，应该享受到工业化的成果，国家有责任让农民休养生息。向他们提供所需要的公共基础设施，变“抽血”为“输血”。此外，启动市场扩大内需离不开9.3亿农民，为他们提供公共物品有利于带动农村市场消费，拉动整个经济的增长。当前，农民消费能力不足，农村消费品市场疲软，除了农民收入水平过低之外，农村公共基础设施供给严重地不足也是一个重要原因。农村公共物品供给不足，以致行路难、通讯难、就医难、上学难、用电饮水难等等。面对诸难，即使农民有钱也无法购买和消费工业品。从启动市场扩大内需的战略高度看，由政府向农民提供公共物品，既可以直接减少农民支出，扩大他们的消费能力，同时又能为农村创造良好的市场消费环境，因而是一项有百利而无一害的事情。

    二、当前解决“三农”问题宜采取五项政策措施围绕两大农村政策目标，当前和今后一段时间内，农村工作既要坚持发展，也要坚持改革；既要做好“加法”将农民的收入水平搞上去，也要做好“减法”将农民的各种负担降下来。为此，宜采取五项政策措施。

    第一，调整财政和国债投入结构，加大对农村中小型基础设施建设的投资。为了更好地向农村供给公共物品，解决农民行路难、通讯难、就医难、上学难、用电饮水难等问题，明年国家应调整财政和国债投入结构，增加对农业、农村基础设施建设的投资数量和比重，使农村能够获得较多财政资金，集中用于直接改善农民生产和生活环境方面来。例如，近两年可将重点放在县际及县乡之间的农村道路、中小型农田水利、节水灌溉、人畜饮水、医疗卫生、通电通讯、市场信息体系和乡村9年制义务教育等建设方面。此外，为了加快农村公共品的供给，政府还可通过财政补助、税收、价格等政策，引导农民或民营企业搞一些基础设施建设，比如以财政补助形式鼓励农民开展职业培训，用补贴的办法推广农业先进技术，以贴息的方法支持农村合作组织和行业协会发展公共服务业等。第二，继续坚持农村税费改革，进一步减轻农民负担。在加入WTO后，要想让农业和农村经济在新的形势下取得发展，一条极为重要的政策措施就是不断减少工业化和城市化对农民的索取，尽量避免对农民收益的侵蚀。为了减轻农民负担，中央政府从2000年3月开始，拨付巨额资金先后在安徽、江苏、河北、内蒙、黑龙江、吉林、江西、山东、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏和浙江、上海等省市区进行农村税费改革试点。实践表明，农村税费改革可使农民减轻负担30％左右，个别地区农民实际减负率超过40％。但是，由于此项改革尚处于试点阶段，全国还有1／3省份的农民没有获得税费改革的好处。因此，建议加快农村税费改革工作步伐，税费改革由试点变为向全国31个省市区推广。为了巩固农村税费改革成果，从源头上减轻农民负担，今后两年要着重抓好三项工作：一是增加中央财政对农村税费改革地区的转移支付力度，为税费改革推广工作提供资金保障。乡村财源不足，债务沉重是影响农村税费改革的主要矛盾，特别是中西部地区矛盾更加突出。为了保证税费改革能尽快推广，其成果又不被侵蚀，中央应稳定增加中西部地区的财政转移支付资金，东部沿海地区省级政府也应向基层政府进行财政转移支付，以缓解这些地方政府财源不足的矛盾，给农村税费改革创造宽松的外部条件。二是积极解决乡村9年制义务教育经费问题，让农民也能享受到与城市居民同样的待遇。目前，在全国大多数县及乡级财政支出中，中小学教育经费支出占到50％以上，在基层财力不足的情况下，向农民摊派就成为无奈选择。如果这项经费上级不解决，即使推行农村税费改革，地方政府也会变换手法向农民收取。然而无论是从理论上还是从法律上讲，农村中小学教育都是公共品，属于国家规定的义务教育，就像城市的9年制义务教育一样，应该完全由国家来负担。今后，农村中小学教育支出的主要承担者，应由县乡(镇)村为主逐步过渡到以中央和省级财政统筹解决。在中西部地区，建议中央和省级财政按比例分成统筹解决。在经济发达的东部沿海地区，农村教育支出由省级政府自行统筹解决。近期内，鉴于中央和省级财政并不十分宽裕，两级财政负担的农村教育经费支出主要限于乡村教师工资。三是有步骤地取消农业税，给农民以休养生息的机会。我国人多地少，在经济发展过程中农产品生产成本上升的压力本来就大，向农业征税无形中又加大了这种压力。从1990年到2000年，除了提留统筹和各项社会负担之外，国家从农业征收的各税由87.9亿元迅速增加到465，3亿元，增长了4，3倍。毫无疑问，税收和各项负担大幅度增加是造成农业实际成本快速上升的直接原因之一，因此在税费改革的同时有计划地取消农业税，有利于降低农产品生产成本，提高农业的国内外市场竞争力。从目前国家税收收入结构分析，农业各税占全国税收总收入的比重极低，而且20世纪90年代中期后该比重还在迅速下降，如从1995年至2000年，农业务税总额占全国税收总量比重由4.6％下降到3.7％，”可见继续征收这部分税收意义不大，减免这部分税收对工业化和国民经济发展不会造成多大震动，但对农业发展影响颇大。为此，建议从现在起，在全国首先取消农业特产税，对农民生产的所有农产品统一征收农业税。对于贫困地区、受灾严重地区和加入世界贸易组织后短期受冲击较大的粮、棉、油、糖等主产区，从明年起连续3年免征农业税和牧业税，给农民以休养生息的机会。此后，待条件成熟时，可在全国普遍实行免除农业税的政策。减免农业税、牧业税，取消农业特产税，由此导致上述地区财政产生的缺口，建议由中央和省级政府通过加大财政转移支付力度来弥补。

[1] [2]  下一页