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十一届三中全会前夕，邓小平对即将开始的社会主义改革问题作出了总体构想。他的构想紧紧围绕解放和发展生产力这个中心问题展开，形成了由以下三个互相连接、互为因果、密不可分的环节构成的有机整体：（一）进行政府管理体制改革，“改变工农业企业的管理方式和国家对工农业企业的管理方式，使之适应于现代化大生产的需要”[1](P135)；（二）改革的中心环节是“扩大厂矿企业和生产队的自主权，使每一个工厂和生产队能够千方百计地发挥主动创造精神”[1](P146)；（三）学习资本主义国家某些好的东西，如搞市场经济的经验，社会主义搞市场经济在“方法上基本上和资本主义社会的相似”[1](P236)。这就是政府管理体制改革、企业制度改革和建立市场经济体制“三位一体”的改革构想。
通过二十多年的改革实践，人们深深地认识到，政府管理体制改革、企业制度改革和建立市场经济体制的确是相辅相成、互为因果的有机整体。这三项改革的中心是改革工农业企业的管理制度，通过这项改革使工农业企业成为独立自主的经济主体，建立起适应现代市场经济的经营机制，这是直接解放生产力的重要环节。为了实现这一改革目标，必须改革政府管理体制，实行政企分开，使政府由经济主体变为服务于经济的政治主体，这是实现生产力解放的政治保证。而建立市场经济体制则是企业制度改革和政府管理体制改革赖以展开的基本依托，也是这两个管理体制改革所要接近和达到的制度性目标。没有这个依托，前两项改革就会成为空中楼阁，没有了落脚点，同时改革也会因失去目标而出现混乱甚至夭折。因此，建立市场经济体制在整个改革链条中，是进行政府管理体制改革和企业制度改革的不可缺少的支撑点，是改革目标能否实现的关节点。
目前中国的改革正在加速实现三个转变：即从允许市场发展到适应市场发展的转变，从向企业放权到维护企业权利的转变，从政府简政放权到重塑政府的转变。这三个转变的完成标志着中国政府管理体制转轨的最后实现。
一、允许并适应市场发展与政府管理体制改革
十一届三中全会以前，由于长期以来对社会主义的理解存在着某些理论上的偏差，特别是由于“左”的错误的影响，我们一直把计划经济作为社会主义的基本经济制度。虽然在八大前后，党内一些领导同志根据我国生产力发展水平的实际状况，提出了“以计划经济为主，以市场经济为辅”的方针，但是在指导思想上一直把市场经济当成是补充和调节经济的权宜之计，把计划当成高级形态的社会主义经济运行机制，沿着不断加强政府控制和计划管理，限制市场甚至消灭市场的路子进行经济建设，结果限制了生产力的发展。从十一届三中全会到十五大，中国共产党在总结历史经验的基础上，进行了近二十年的改革探索，逐步确立了经济体制改革的目标，这就是建立社会主义市场经济体制。但是，这一改革目标的建立经历了一个由先在局部领域尝试，后在全国范围铺开，由允许市场发展到自觉适应市场发展的逐步成熟过程。
首先是党的十一届三中全会对我国原来的高度集中的计划经济体制进行了深刻的分析，提出“对经济管理体制和经营管理方法着手认真的改革”的基本思想。在农村，某些地区的农民和基层干部自发地实行了“包产到户”。这一过去曾经被当成资本主义批判的现象又在党内引起轩然大波，引起了姓“资”姓“社”的争论。
1984年10月，党的十二届三中全会通过了《关于经济体制改革的决定》，（下文简称《决定》）提出了关于社会主义商品经济的理论，初步突破了“左”的经济理论把计划经济同商品经济对立起来的观念，确定社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济，而不是产品经济；商品经济的充分发展是社会经济发展不可逾越的历史阶段，是实现现代化和生产社会化的必要条件；计划经济和商品经济，不是相互排斥的，而是相互统一的，社会主义商品经济的发展必将加强和完善国家对社会经济活动的宏观指导、调节和管理。
《决定》首次提出改革的中心环节是增强企业尤其是国营大中型企业的活力。围绕这一中心环节将进行两个方面的改革：一是政企分开，实行生产资料的所有权和经营权的分离，使企业真正成为自我发展、自我完善、自主经营、独立核算、自负盈亏的经济主体，建立新型的政企关系；二是简政放权，打破传统管理体制“条块”分割的管理格局，把“条块”管理变成行业管理，特别是调整中央和地方的关系，更好地发挥地方的积极性和主动性。
《决定》还提出了新体制下政府应该具备的新职能，即在无产阶级和全体人民掌握了国家政权以后，领导和组织经济建设就成为国家的一项基本职能。但是，过去相当长的时期内政企不分，企业成了行政机构的附属物，中央和地方政府包揽了许多本来不应该由它们管的事，而许多必须由它们管的事又未能管好。因此，按照政企职责分开、简政放权的原则进行行政管理体制的改革，在《决定》精神指引下，政府采取了一系列由上至下的放权让利和简政放权措施，于1983—1986年进行了第一轮机构改革。在精简机构的同时，开始注意到政府职能转变的问题。
但是，《决定》仍然没有完全摆脱只有计划经济才能反映社会主义制度的本质的“左”的思想影响，还没有完全接受邓小平关于计划和市场都是手段，都可以为社会主义服务的思想。《决定》肯定了社会主义可以搞商品经济，但没有认识到商品经济只是市场经济发展的初级的不发达形态，市场经济则是商品经济的高级的发达形态，应当建立社会主义市场经济体制，发挥市场配置社会资源的基础性作用。所以，这一时期的改革链条是三缺一，市场经济的培育并不完全是自觉的，带有很强的盲目性和保守性。在放开市场，搞活经济的同时，没有及时加强政府的宏观调控机制和市场规范化管理，使市场的发育存在着严重的畸形。同时，在这一时期围绕搞活企业实行的承包责任制也存在着一定的局限性。企业承包责任制在本质上解决的只是经营方式，而不是产权关系，政府通过所掌握的企业的所有权而享有对企业经营方针的最终决定权，仍然保留着主导企业经营活动，干预企业经营自主权的直接权力，企业仍然没有成为独立的经济法人和市场主体，没有从根本上解决政企分开的问题。由于以上两方面的原因，这一时期的行政改革虽然在一定程度上考虑了政府职能转变问题，但在实际操作中，并没有把转变职能作为重点，而是把主要精力放在权力的放收，机构人员的增减上，从而造成政府机构“精简—膨胀”的第一次循环，仅国务院行政部门就由1984年的61个增加到1986年的72个，行政改革处于踯躅不前的局面。
虽然《决定》的指导思想与邓小平建立社会主义市场经济体制的思想存在着一定的距离，但它毕竟向着冲破传统社会主义经济理论的樊篱和正确认识社会主义市场经济前进了一步。人们透过搞活市场所带来的经济发展和政企难分造成的困境进一步加深了对市场经济的认识。
二、建立“计划与市场内在统一的体制”与政府管理体制改革
十三大召开以前，邓小平针对于人们对市场经济的模糊认识，再一次指出，不要再讲计划经济为主了，“为什么一谈市场就说是资本主义，只有计划才是社会主义呢？计划和市场都是方法嘛。只要对发展生产力有好处，就可以利用。它为社会主义服务就是社会主义的；为资本主义服务就是资本主义的。”[2](P203)邓小平的讲话对统一思想，正确认识计划与市场的关系起到了有力的促进作用，推动了思想认识上的又一次飞跃。因此，十三大报告中没有再提以计划经济为主的传统观点，而是用了“社会主义有计划商品经济的体制，应该是计划和市场内在统一的体制”，“计划和市场的作用范围都是覆盖全社会的”，这种新的运行机制总起来说就是“国家调节市场，市场引导企业”。对于政府与企业的关系，报告指出，“今后各级政府原则上不再直接经营企业。”“少数由国家赋予直接经济责任的政府经济部门，也必须按照简政放权的精神，正确处理同所属企业的关系，以增强企业和基层自主经营的活力，避免由于高度集中可能带来的弊端。”[3](P573)十三大的改革思路比十二届三中全会有了新的进步，其重大意义在于它第一次把市场经济从商品经济中提升出来，给它以与计划经济相平等的地位，并初步认识到“政府、企业和市场”这三者的有机联系，努力将三者结合起来。这距离正确理解邓小平的市场经济思想又前进了一大步。
然而，建立社会主义计划和市场内在统一的新体制并非一帆风顺，其道路是相当曲折的。在破除单一的计划体制，向建立计划与市场相统一的新体制转轨的过程中，社会主义改革遇到了种种不尽人意的情况，其表现是：
（一）在实行渐进式的“双轨制”体制过程中，由于一些人思想不够解放，迈不开步子，丢不开“计划经济是社会主义的，市场经济是资本主义”的传统观念，在旧新体制同时运作的情况下，自觉不自觉地去维护旧体制，使旧体制难以弱化或者消亡，而新体制又难以破土而出，从弱到强。由于旧体制的巨大顽固性，新体制的不成熟性，新旧体制在力量对比上，旧体制强于新体制，使二者的矛盾和抗衡异常激烈，致使反映新体制的宏观调控机制无法及时健全和完善起来，造成宏观经济严重失控、投资过热和低水平重复建设，使国民经济发展出现严重的不协调，地区之间的经济差别发展迅速，个人之间收入差距也逐渐拉大，不得不采取代价昂贵的“急刹车”，强化行政手段，进行治理整顿。
（二）由于行政改革的着力点不在转变职能上，而是在大幅度地简政放权上，造成了中央与地方关系的严重不协调，中央权力相对削弱，中央权威受到威胁，地方保护主义抬头，地方行政权力急剧膨胀。在机构改革上的反映就是一边精简调整原来的机构，一边大幅度增加非常设机构，该转移的职能转移不出去，该转变的职能转变不过来。1988年到1992年，国务院行政机构由72个猛增到171个，其中有85个非常设机构。全国行政人员超编60万，其中有50万超在地、市、县、乡四级。特别是强化行政手段带来行政权力的扩张，造成行政行为严重失控，行政管理费开支超速增长。据统计，1980年全国行政管理费开支为66.8亿元，占国家财政支出的5.5%。到1993年开始的第三次机构改革期间，行政管理费开支进一步增加到764.6亿元，占国家同期财政总支出的13.2%。财政收入平均年递增13.99%，财政支出则递增14.24%，行政管理费支出则递增24.13%，即行政管理费支出超过财政收入增长速度10.14%，超过财政支出增长速度9.9%。[4]行政管理费的超速增长是我国财政赤字逐年增多的重要原因之一，它说明，行政权力的恶性膨胀侵吞了改革开放带来的一部分经济成果。
（三）两次机构改革分离出去的人员没有同政府脱钩，建立了许多“翻牌公司”。这些“翻牌公司”一脚踏着市场的船，一手掏着政府的口袋，使政府行为由“体内循环”扩大到了“体外循环”，以“翻牌公司”为主体的各种官商、官工、官农，由于同政府有着密切的利益关系而享有种种经济特权，形成对某些市场的垄断，打乱了市场经济公平竞争的规则，扰乱了市场秩序，扭曲了刚刚兴起的市场经济，同时滋养了政府的寻租行为，侵蚀掉了行政改革的成果。正如邓小平所尖锐指出的：“现在机构不是减少了，而是增加了。设立许多公司，实际是官办机构……你这边往下放权，他那边往上收权，必然会阻碍经济体制改革，拖经济发展的后腿。”[2](P160)
（四）在长期实行计划体制的过程中，我国形成了社会化服务“官办化”的弊病，使本来可以通过社会服务体系来承担的一部分经济与社会职能完全压在了政府肩上。由于受传统商品经济观念的影响，对现代市场经济缺乏正确的认识，所以这一时期虽然提出了建立计划与市场内在统一的新体制的改革目标，但市场的发育和完善步履维艰。人们对一般的商品交易能够理解和接受，而对于高知识含量的社会化有偿服务的无形商品交易则往往不能理解，不能接受，这就阻碍了从事社会化服务的商品市场的发育。另外，金融和产权交易等要素市场都尚待进一步开发、调整和健全。市场发育的不完善、不成熟使得过去由政府承担的相当一部分经济管理职能与社会化服务职能的转移渠道不畅通，不得不继续计划体制下形成的“政府办社会”的格局，继续保留执行旧职能的旧机构。
实践使人们认识到，十三大虽然提出了“国家调节市场，市场引导企业”的改革目标，但是由于人们对现代化市场体制缺乏深刻的了解和认识，并没有抓住在中国搞市场经济，应当建立政府与市场双重调节机制的根本问题，也没有彻底摆脱“计划经济是社会主义的，市场经济是资本主义的”传统观念，市场经济的不发展、不完善严重制约和影响了行政改革的效果。
政府和市场都不是“万能”的。市场经济的自发性具有趋利避害的特点，如果没有政府的适当介入和宏观调控，就会不可避免地出现资源浪费、重复建设、基础产业薄弱、公共事业缺乏保障、分配不公、国民经济与社会发展失衡、市场秩序混乱等问题。而政府行政权力也具有极强的掠夺性和扩张性，如果不加以限制，不加强监督，就会恶性膨胀，出现腐败等种种侵吞社会权利的现象。
现代社会主义市场经济并不是不要政府干预的完全自由放任的经济，它必须是法制的经济，民主的经济，公平竞争的经济，能够促使社会成员共同富裕的经济。而在一个长期处于自然经济、产品经济条件下的社会环境中建立市场经济体制，没有政府的引导和监控是不可能实现的。这就造成了一方面要运用并加强行政权力，引导市场经济体制的建立与完善，另一方面又要限制和监督行政权力，使之不至于恶性膨胀，侵吞社会权利；同时也造成了一方面要建立和完善市场经济体系，另一方面又要加强对市场经济的导向和控制这样两对二律背反的矛盾，使建立计划与市场内在统一的体制面临着越来越复杂的局面。同时，建立计划和市场内在统一的新经济体制，不能再搞那种单纯以政府为资源配置主体，由政府严格控制各种人力、物力、财力资源，直接干预企业，排挤市场的计划经济了。而加强政府的宏观调控机制，也不能继续延用旧的以行政手段为主的高代价的宏观调控方式了，应当在构建适应社会主义市场经济的新的宏观调控职能的同时创新宏观调控手段，也就是要尽快建立起社会主义市场经济体制，这是从根本上解决行政管理体制改革中反复出现的“一放就乱，一统就死”，“精简—膨胀，再精简—再膨胀”的恶性循环的关键。
三、“建立社会主义市场经济体制”与政府管理体制改革
20世纪90年代，中国政府管理体制改革进入了艰巨的攻坚阶段。在新旧体制处于胶着状态的艰难境况下，一些人动摇了对于改革开放的信心，认为改革的失误在于引进了市场机制，希望恢复计划体制的管理方式。针对这一情况，邓小平发表了一系列重要讲话来统一全党的思想，一再指出要继续坚持计划经济与市场调节相结合的方针，必须从理论上搞清楚，资本主义与社会主义的区别不在于是计划还是市场，计划和市场都是手段，“社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”[2](P373)。邓小平这些谈话的重大意义不仅在于再次指明了社会主义与资本主义的根本区别，更重要的是一针见血地指出那些不认识市场经济，不了解市场经济，把市场经济混同于资本主义妄加批判，盲目恐惧的人的思想实质，他们“改革开放迈不开步子，不敢闯，说来说去就是怕资本主义的东西多了，走了资本主义道路。要害是姓‘资’还是姓‘社’的问题。判断的标准，应该主要看是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平。”[2](P372)邓小平坚持以生产力发展与否为衡量改革成败的标准，为建立社会主义市场经济体制奠定了思想基础。
邓小平关于建立社会主义市场经济体制的思想从1989年正式提出后经历了12个年头，终于在反复的实践中得到全党和全国人民的认可。江泽民总书记在党的十四大报告起草工作的座谈会上明确指出，邓小平同志视察南方的重要谈话，是他十多年来关于建设有中国特色社会主义的一贯思想的高度体现和新的发展，十四大报告一定要把这个谈话精神贯穿全篇。1992年10月，党的十四大正式提出“建立和完善社会主义市场经济体制”的改革目标。党的十四大、十五大以来，围绕建立现代企业制度，完善市场体系，进一步深化了重点领域的经济体制改革。在政企关系方面，进一步提出了通过理顺产权的关系，使政府由国有资产的经营者变为国有资产增值的监督者，承认企业的法人所有权、职工的劳动所有权，以新两权分离促进政企分开。
理顺产权关系，抓住了改革的关键，引起了“政府、企业、市场”三个环节的一系列连锁反应，具有极其重大的意义：第一，它改变了单纯的国家、集体、私人所有的经济结构，逐步实现多种形式的混合所有制。所有制结构的变化促进了政府与企业新型关系的建立，为把政府从微观经济中彻底解脱出来，限制和控制行政权力对社会经济权利的侵夺，进而为转变政府职能创造了物质前提。第二，它促进了企业独立法人身份的重塑，推动企业尽快完成由政府的附属物向市场经济主体的角色转变，加速了市场体系的发育和完善。第三，市场体制的建立和完善，又为政府转变职能提供了物质依托，促进了宏观管理体制的进一步完善。
因此，在改革中，政治权力的放放收收是治标，所有制结构的变化，政府职能的转变，从而市场经济体制的建立是治本。实践告诉人们，在这场深刻的社会变革中，中国已经不能再重复以往的以压缩编制、精简人员、合并削减机构为内容的机构改革，它面临的是一场整个地改变政府职能的政府管理模式转型。在这一过程中，社会主义公有制的制度创新，政府管理体制的制度创新，市场调节机制的制度创新，这“三位一体”的伟大改革将构成21世纪初期中国政府改革的主要内容。
政治是经济的集中表现，上层建筑必须为经济基础服务，这一社会发展的基本规律对中国政府改革的影响使之不能不随着社会主义市场经济体制的建立而继续前进。尽管这次改革还没有结束，按照建立市场经济体制的要求还相差甚远，但在邓小平关于建立社会主义市场经济体制的思想指导下，本次机构改革必将为进一步深化各项改革，为最终实现政府管理模式转型奠定新的基础。
【参考文献】
[1]邓小平文选：第二卷[M].北京：人民出版社，1994.
[2]邓小平文选：第三卷[M].北京：人民出版社，1993.
[3]十二大以来重要文献选编[Z].北京：人民出版社，1986.
[4]中国统计年鉴[R].北京：中国统计出版社，1995.
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