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关闭窗口 【 正 文 】
行政系统是国家权力体系中最主要的组成部分之一，其构成及运行方式与国家政治、经济、文化、军事和社会的发展有着密切关系，由此决定了行政改革是一项十分复杂的系统工程，将直接关系到一国行政管理的效能和国家的治乱兴衰。因此，应当谨慎地选择行政改革的途径与方式。
从各国实践看，行政改革的方式一般分为两种，即“一步到位”的“激进式改革”和“投石问路”的“渐进式改革”方式。所谓“激进式改革”，是指决策层把改革的目标公诸于众，然后根据国家和社会发展的现实状况，在较短时间内全面推行改革措施，争取一次性实现改革目标。而“渐进式改革”则是指在改革的实践中，根据社会发展的基本目标不断确定改革的任务和调整阶段性目标，一个阶段一个阶段地完成，从而达到改革的整体要求。对于当代中国的行政改革，邓小平主张立足实际，从有利于促进经济与社会协调稳定发展出发，采取“渐进式改革”的基本思路和基本方略。
一、我国行政体制渐进式改革的特点
从我国体制改革的实践来看，邓小平所倡导的这种渐进式改革思路和方略，具有十分鲜明的特点：
一是科学性。我国行政体制的渐进式改革在改革方式和改革实践中充分体现了辩证唯物主义的科学思想方法和行动原则。首先，从改革所遵循的基本思想方法来看，它体现了邓小平关于一切从实际出发、实事求是的思想路线，即在改革发展的不同阶段，根据改革所表现出的阶段性特点，采取符合每一阶段实际的改革措施。其次，从改革的实践进程来看，它体现并遵循了辩证唯物主义关于质量互变的事物发展规律，即质变是量变的必然结果，当量的积累趋于成熟的时候，适时抓住时机，把事物从一种质态推向另一种质态，使事物的发展呈现出阶段性的特点。因此，渐进式改革体现了事物发展的质量互变规律的内在要求，有着坚实的哲学基础，保证了改革方式的科学性。
二是革命性。邓小平从“革命是解放生产力，改革也是解放生产力”的新视角出发，明确提出了“改革是中国的第二次革命”的命题。他指出：“改革的性质同过去的革命一样，也是为了扫除发展社会生产力的障碍，使中国摆脱贫穷落后的状态。从这个意义上说，改革也可以叫革命性的变革。”〔1〕（P135 ）渐进式行政改革作为我国社会主义改革的一个组成部分和一种基本形式，其价值取向是对传统的高度集权的行政体制的否定和变革，以建立适应社会主义市场经济体制需要、发展社会生产力的现代高效行政体制，其性质是革命性的变革。正如邓小平指出的那样，“精简机构是一场革命”，这里所说的革命“不是对人的革命，而是对体制的革命”，〔2〕（P397 ）其实质是强调对旧体制的根本性变革。事实上，传统的行政体制是适应计划经济模式的管理体制，在很多方面已经阻碍了生产力和社会的发展，必须进行根本性的变革。从改革的效用看，渐进式改革只是改革方式的选择，其指向和涉及的内容同样是人们利益格局和观念领域的深刻变革，必然会冲击传统的组织结构、工作方式、精神状态、价值观念等等，必然会导致国家经济生活和政治生活的巨大改变。
三是实践性。遵循实践——探索——改革——再实践——再探索——再改革的原则，把改革不断推向深入，是渐进式改革的又一突出特点。长期以来我国所形成的高度集权的体制，涉及经济、政治、科技、教育、文化等各个方面，这就使改革本身具有复杂性和艰巨性。由此，在推进改革的过程中，邓小平非常强调把改革的探索性和实效性相结合，主张“走一步看一步”，而不是“一步到位”。在改革的实践中，注重试点的作用，而试点正是深入实践、不断探索的最直接的体现。改革开放20多年来，在我国行政改革过程中，在许多不同地区都进行了改革试点，然后从中总结经验，探索改革的最佳模式，使行政改革不断走向深入。
二、我国选择渐进式行政改革道路的原因
第一，这是由中国行政改革的行政生态环境决定的。行政生态环境是行政改革的外部条件，也是一切行政活动赖以生存和发展的空间。行政生态环境与行政改革之间不仅存在着一定的互动关系，而且在很大程度上又制约着行政改革的发展。具体而言，行政改革中任何一项改革措施的制定、实施，都是在特定的社会经济环境下进行的，当时的改革进程、政治经济形势、人们的社会文化心态等，都会直接或间接地对行政改革产生一定的影响。从经济体制改革来看，我国经济体制改革走的是一条“市场取向，渐次推进”的改革道路。作为上层建筑重要组成部分的行政体制必然要做出与之相适应的阶段性调整，经济体制改革的渐进性决定了行政改革不可能一步完成，必须经历一个不断深化的过程。从政治体制改革来看，邓小平强调我国政治体制改革必须分步骤、有领导、有秩序地进行，一个十分重要的原因就是我国生产力总体上相对落后，而且各地区各民族的经济、文化、政治发展水平存在较大的差距，情况错综复杂。政治体制改革只能从实际出发，充分考虑各地区的特点，先试点，不断总结经验，逐步推广，不能急躁冒进。作为政治体制改革重要组成部分的行政改革自然要从政治体制改革的全局出发，走循序渐进的改革道路。从思想文化方面来看，建国后，社会主义文化虽然占据了主导地位，但是，历史上遗留下来的封建主义思想、资产阶级思想、殖民地奴化思想以及小农意识等在社会生活中还有着较大的影响。邓小平认为，我国政治体制和行政体制中存在的种种弊端，多少都带有封建主义色彩。因此，他强调指出，必须把肃清封建主义残余影响的工作，同对于资产阶级损人利己、唯利是图思想和其他腐化思想的批判结合起来。但是，消除腐朽思想的影响并非朝夕之事，同样需要一个长期的过程。由此可见，行政生态环境对行政改革的制约，使得行政改革不可能一蹴而就，必须走渐进式的改革道路。
第二，这是由中国行政改革自身的复杂性决定的。行政改革的复杂性首先表现在行政改革内容的繁杂上。就我国而言，行政改革是一项系统工程，它涉及的内容相当广泛，如下放权力、转变职能、精简机构、优化人员组合、改革干部人事制度、健全行政监督体制、加强行政法制建设等等，这些改革内容不是通过一次性改革就能够完成的，需要一个较长的过程。这就要求每一阶段的改革确定一个重点，或以一个重点为主，通过各个攻破的改革策略，达到全面推进的效果。例如，1982年的机构改革主要解决的是干部人事制度问题，通过这一改革，废除了领导职务终身制，有力推进了干部队伍的“四化”；1988年开始的机构改革，主要解决的是权力过分集中问题，通过改革为转变政府职能、实现政企分开打下了基础；1993年的机构改革对下放的权力作了进一步明细划分，对政府应有的职责、权力有了一个较明确的认识，协调和解决了一些部门之间职责交叉、机构重叠的问题；1998年的政府机构改革，则在继续转变政府职能的基础上，提出了行政法制建设的重要任务。通过这样环环紧扣的改革方式，即使得每一次改革重点明确，又推动了改革整体内容的完成，有利于改革目标的实现。其次，在我国，行政改革的复杂性还表现在改革是在行政环境发展极不平衡的状态下推行的。尽管我国是单一制国家，全国的行政构架与行政职能的基本方面是大体相同的，但是，经济、政治、文化、社会发展的不平衡性，使得不同地区和不同部门行政主体的行政方式、行政能力、行政质量与效率存在较大的差异，这就决定了改革措施的制定不能采取“一刀切”的方式，而应当根据各地不同的情况，采取不同的方法。例如，在机构设置上，具体到市县级要以该地区的人口、面积、经济发展水平为设置条件，人口少、面积小、经济不发达的地区，就应少设机构；反之，则可以设置略多的机构，但也要确定其最高限额。同时，各地区还可以根据实际情况，设置一些本地需要的机构，而不能在机构的设置上片面强调上下对口。
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