内容摘要：
建国以来，我国征地补偿安置制度大致经历了起步、调整、逐步完备和新发展等四个变迁阶段。通过对这一制度变迁的回顾和分析，我们发现在我国征地补偿安置制度变迁中存在着很强的路径依赖性。而这也正是导致我国现行征地补偿安置制度存在着诸问题的主要原因。为此，在今后的征地补偿安置制度创新中应突破“体制锁定”，沿着市场经济所要求的目标前进。

关 键 词：征地补偿安置制度；制度变迁；路径依赖

    征地补偿安置制度总是与其同一时期的社会经济发展水平紧密相关，同时又受其他社会经济制度的影响。生产力发展的不同阶段要求社会建立与其相适应的上层建筑，征地补偿安置制度最终是由我国的生产力发展状况决定的。我国宪法第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”宪法中的规定是征地补出安置制度的根本依据。我国现阶段实行的征地补偿安置制度存在着诸多问题，引发了许多社会矛盾。因此，考察建国以来我国征地补偿安置制度的发展历程，对把握征地补偿安置制度改革的方向，对保障失地农民的生活水平不受土地征用的影响，对整个社会的和谐发展和全面小康的实现都有着非常重大的意义。
一、征地补偿安置制度的起步阶段
建国后，为了适应城市建设与工商业发展的需要及城市郊区农业生产的特殊情况，在1950年11月10日政务院第58次政务会议通过的《城市郊区土地改革条例》中就提到了对失地农民的征地补偿，如《条例》第十三条规定：“国家为市政建设及其他需要收回由农民耕种的国有土地时，应给耕种该项土地的农民以适当的安置，并对其在该项土地上的生产投资（如凿井、植树等）及其他损失，予以公平合理的补偿。”第十四条中也规定：“国家为市政建设及其他需要征用私人所有的农业土地时，须给以适当代价，或以相等之国有土地调换之。对耕种该项土地的农民亦应给以适当的安置，并对其在该项土地上的生产投资（如凿并、植树等）及其他损失，予以公平合理的补偿。”该《条例》只是提到应给耕种该项土地的农民以适当的安置，予以公平合理的补偿，并没有提到具体的补偿标准和安置措施。
为适应国家建设的需要，慎重地妥善地处理国家建设征用土地问题，1953年11月5日政务院第192次会议通过《中央人民政府政务院关于国家建设征用土地办法》，这是新中国第一部关于土地征用比较完整的法规。该办法规定了征用土地的基本原则及对失地农民补偿费的补偿标准和安置办法。《办法》第三条规定：“国家建设征用土地的基本原则是：既应根据国家建设的确实需要，保证国家建设所必需的土地，又应照顾当地人民的切身利益，必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置。”第八条规定，被征用土地的补偿费，一般以其最近三年至五年产量的总值为标准，如另有公地可以调剂，亦须发给被调剂土地的农民以迁移补助费。对被征用土地上的附着物及种植的农作物，按公平合理的代价予以补偿。对于失地农民的安置，《办法》第十三条规定：“农民耕种的土地被征用后，当地人民政府必须负责协助解决其继续生产所需之土地或协助其转业，不得使其流离失所。用地单位亦应协同政府劳动部门和工会在条件许可的范围内，尽可能吸收其参加工作。”
这一阶段国家征用的对象主要是农民的私有土地，在对失地农民的补偿时强调“公平合理”的原则，同时也确定了一定的补偿标准。强调要“给群众以必要的准备时间，使群众在当前切身利益得到照顾的条件下，自觉地服从国家利益”，不突出土地征用的“强制性”[i]。对于失地农民的生产和生活都做出了妥善安置的规定，“不得使其流离失所”。总之，在征地补偿安置制度的起步阶段确立的这些规定较好的处理了国家与失地农民之间的土地关系，维护了失地农民的合法权益，保障了失地农民正常的生产和生活状态。
二、征地补偿安置制度的调整阶段
1956年底，社会主义改造基本完成，生产资料所有制性质发生了根本改变，原来的《国家建设征用土地办法》已经不能适应新形势下社会主义国家建设的需求。于是，1958年1月6日全国人民代表大会常务委员会第90次会议批准，国务院公布施行了经修订的《国家建设征用土地办法》。新《办法》规定：征用土地的补偿费，由当地人民委员会会同用地单位和被征用土地者共同评定。对于一般土地，以它最近二年至四年的定产量的总值为标准给予补偿。根据农村土地已由原来的农民私有变为农业生产合作社所有，土地所有权发生变化重新做出规定。如新《办法》第八条规定：“征用农业生产合作社的土地，土地补偿费或者补助费发给合作社；征用私有的土地，补偿费或者补助费发给所有人。土地上的附着物和农作物，属于农业生产合作社的，补偿费发给合作社；属于私有的，补偿费发给所有人。”对于失地农民的安置，新《办法》第十三条规定：“对因土地被征用而需要安置的农民，当地乡、镇或者县级人民委员会应该负责尽量就地在农业上予以安置；对在农业上确实无法安置的，当地县级以上人民委员会劳动、民政等部门应该会同用地单位设法就地在其他方面予以安置；对就地在农业上和在其他方面都无法安置的，可以组织移民。组织移民应该由迁出和迁入地区的县级以上人民委员会共同负责。移民经费由用地单位负责支付。”
与前一阶段相比，这一阶段的土地补偿费标准降低，由旧《办法》的“一般以其最近三年至五年产量的总值为标准”降为新《办法》“最近二年至四年的定产量的总值为标准”给予补偿。但新《办法》第三条规定：“国家建设征用土地，既应该根据国家建设的实际需要，保证国家建设所必需的土地，又应该照顾当地人民的切身利益，必须对被征用土地者的生产和生活有妥善的安置。如果对被征用土地者一时无法安置，应该等待安置妥善后再行征用，或者另行择地征用。” 也就是说土地征用必须在保障失地农民的生产和生活有妥善安置的情况下才能进行。安置方式也主要以农业为主。虽然土地补偿费标准降低，但是失地农民的后路有保证。此外，由于失地农民处于合作社中，征用的是集体土地，农民个体失地问题不是很普遍。以前土地补偿费都是发给农民个人，土地由私有转为集体后，补偿费发给集体，尽管补偿费用降低了，由于不完全涉及个人利益，农民还是能够接受。总之，在这一阶段，失地农民的生产和生活都有保障，社会相对稳定。
三、征地补偿安置制度的逐步完备阶段
十年文革期间，由于国内社会环境的影响，各项立法工作基本处于停顿状态，对于征地补偿安置制度的相关法律法规也处于停滞阶段。党的十一届三中全会以后，随着我国改革开放政策的贯彻执行，国民经济建设全面复苏，建设用地的大幅度增长，国家建设征用土地出现了一些新情况和新问题，为适应这种新形势的需要，经全国人大常委会通过，1982年5月14日国务院公布施行了《国家建设征用土地条例》。这是第三次颁布的国家建设征用土地办法，该《条例》同1958年修订执行的《办法》相比，无论政策的深度、广度，还是内容上均有大幅度增加。
该《条例》第九条沿用了1958年《办法》中的规定，指出征用土地应当由用地单位支付补偿费，并规定：“征用耕地（包括菜地）的补偿标准，为该耕地年产值的三至六倍，年产值按被征用前三年的平均年产量和国家规定的价格计算。” “青苗补偿费和被征用土地上附着物补偿费的标准，由省、自治区、直辖市人民政府制定。”由于建国后我国经济发展水平和人口超速增长，人地关系紧张程度加剧，特别是劳动力安置日益困难，于是，《条例》首次提出了安置补助费，如第十条中规定，为了妥善安排被征地单位的生产和群众生活，用地单位除付给补偿费外，还应当付给安置补助费。每一个农业人口的安置补助费标准，为该耕地的每亩年产值的2至3倍，但是，每亩耕地的安置补助费，最高不得超过其年产值的10倍。同时还规定，按照上述补偿和安置补助标准，尚不能保证维持群众原有生产和生活水平的，经审查批准，可以适当增加安置补助费，但土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的20倍。此外，《条例》还首次提出“因征地造成的农业剩余劳动力由县、市土地管理 机关组织被征地单位、用地单位和有关单位分别负责安置”。安置的主要途径有：发展农业生产、发展社队工副业生产、迁队或并队、集体所有制企业吸收、用地单位吸收、农转非后招工安置等多项安置途径。
80年代初，经济体制改革处在一个发展初期，各种经济纷纷出现，我国的就业形势较好，再加上国家对失地农民采取了多种安置方式，失地农民的就业安置问题不是太突出，失地农民的生活也得到了基本保障。该《条例》表现出典型的计划经济体制的特征。它较为完备地制定了计划经济时代补偿安置的具体办法，很好的解决了农民失地后的生活保障问题，并在制度层面上第一次完整而鲜明地体现出采取现代福利制度取得土地所承担保障功能特点。可以说，该《条例》是建国后我国征地补偿安置制度发展史上的一座里程碑。
1986年6月25日，全国人大常委会第16次会议通过了《中华人民共和国土地管理法》，该法在总结经验的基础上，采纳了《条例》中的土地补偿费、安置补助费等大部分规定，并将其上升为法律。《土地管理法》根据当时的社会发展情况，在安置途径上增加了举办乡（镇）村企业和安排到全民所有制单位工作。如第三十一条规定：“因国家建设征用土地造成的多余劳动力，要通过发展农副业生产和举办乡（镇）村企业等途径，加以安置；安置不完的，可以安排符合条件的人员到用地单位或者其他集体所有制单位、全民所有制单位就业，并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。被征地单位的土地被全部征用的，经审查批准，可以转为非农业户口。”
1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过修改《中华人民共和国土地管理法》的决定，对1986年的《土地管理法》作了部分修改，但其中关于失地农民的征地补偿安置相关规定却没有得到变更。
总体来说，这一阶段是我国征地补偿安置制度发展史上的另一个重要阶段。农民将土地用作国家建设是一项应尽的义务，国家对农民的补偿和安置是社会主义国家优越性的体现。与前一时间段的征地补偿安置制度相比，基本精神是一致的，都是按当时计划经济的体制条件下来设计的，带有浓厚的计划经济色彩。在计划经济时期，对失地农民所采取的政策措施是与当时的经济发展水平相适应的，失地农民的合法权益得到了有效保护。随着经济体制的改革，这些制度越来越不适应社会主义市场经济条件下土地征用和失地农民补偿安置工作的需要，于是征地补偿安置制度面临着一个新发展阶段。

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